Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę O. S.A. w O. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 26 czerwca 2012 r. poddano kontroli pojazd m-ki Volvo, w wyniku której stwierdzono przekroczenia nacisków na pojedynczą oś napędową o 3,2t, na potrójną oś nienapędową o 0,4t oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (dmc) o 0,2t. Z ustaleń organu kontroli wynikało, że załadowcą towaru była skarżąca Spółka.
W związku z tymi ustaleniami Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 7 800 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przyznał, że w protokole kontroli nie podano przekroczeń nacisków osi na drogę, lecz wyraźnie podano wyniki pomiaru poszczególnych nacisków osi. Podkreślił, że w załączniku do protokołu kontroli prawidłowo wskazano stwierdzone przekroczenia, a załącznik do protokołu kontroli i protokół kontroli zostały wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania doręczone stronie. Ważenia pojazdu dokonano wagami posiadającymi ważne świadectwa zgodności, na zalegalizowanym stanowisku do ważenia pojazdów. Organ stwierdził, że za przekroczenia stwierdzone w stosunku do kontrolowanego pojazdu odpowiedzialność ponosi przewoźnik i załadowca. Ponieważ załadowca umożliwił kierowcy opuszczenie miejsca załadunku, dowodzi to, zdaniem organu, że miał wpływ na powstanie naruszenia stwierdzonego podczas kontroli.
Z dokumentu WZ wynika, że załadowca po zważeniu pojazdu miał wiedzę o jego przeładowaniu. Ustalił bowiem, że dla dmc kontrolowanego pojazdu – 40,0t – waga wykazała – 40,18t. Godził się zatem na powstanie naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że odpowiedzialność podmiotów wymienionych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) powstaje w ściśle określonych w tym przepisie warunkach, które przy stosowaniu tej normy prawnej muszą być wykazane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z zasadami rzetelnej procedury. Istotne przy tym jest, że posługując się pojęciami nieostrymi: "godzenie się", jak i "wpływ", ustawodawca wprowadził wymóg, aby to godzenie się na powstanie naruszenia lub wpływ na jego powstanie wynikało jednoznacznie z okoliczności sprawy i dowodów w niej zgromadzonych, iż nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub też zaniechanie spowodował naruszenie obowiązków lub warunków przewozu.
Zdaniem Sądu w sprawie podstawową z tych przesłanek jest stwierdzenie faktu przeładowania pojazdu. Ta okoliczność wynika wprost z dokumentu WZ wystawionego przez Spółkę. Dalszymi przesłankami jest "jednoznaczne stwierdzenie", że okoliczności sprawy i dowody (...) wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Sąd stwierdził, że "mieć wpływ" na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego należy rozumieć, jako możliwość oddziaływania własnym zachowaniem na naruszenie stwierdzone w czasie kontroli przez rozmieszczenie w taki sposób ładunku, że powoduje to przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu.
Natomiast "godzić się" na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego to wyrażać zgodę na te naruszenia przez niepodjęcie żadnych działań celem ustalenia, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym. Zatem załadowca odpowiada na zasadach winy.
Z zeznań kierowcy wynika, że załadowca podjął działania w celu ustalenia masy netto ładunku i masy brutto pojazdu załadowanego. Zgodnie więc ze swoimi ustaleniami miał możliwość stwierdzenia, że pojazd został przeładowany. Ustalenie tego faktu załadowca mógł dokonać na podstawie § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262). Pomimo więc zważenia pojazdu po załadunku załadowca nie ustalił faktu jego przeładowania, chociażby w oparciu o przepisy wymienionego rozporządzenia, a więc godził się przez swoje zaniechanie na stwierdzone naruszenia. Już zatem samo przeładowanie pojazdu niosło za sobą skutek w postaci nadmiernego nacisku osi na drogę. Argumentacja Spółki, że jako załadowca nie posiadała żadnych prawnych środków przymusu w stosunku do kierowcy, by po stwierdzeniu przeładowania pojazdu zmusić go do odsypania części ładunku, nie znajduje uzasadnienia, gdyż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, by skarżąca podjęła jakiekolwiek działania w celu niedopuszczenia do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną wniosła Spółka O. S.A. w O. zaskarżajac wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I) na podstawie art. 174 pkt 2 przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, polegającej na nałożeniu przedmiotowej kary pieniężnej na skarżącą będącą załadowcą, pomimo braku jej odpowiedzialności w niniejszej sprawie w oparciu o powołany przepis,
- 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), polegającego na błędnej ocenie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy jednoznacznie wskazywały, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 68 § 2 i 71 k.p.a., polegającego na udokumentowaniu czynności kontrolnych w protokole, którego treść pozostaje wewnętrznie sprzeczna i który został sprostowany w sposób niezgodny z ww. przepisami, co również miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy pozwalały na jednoznaczne przyjęcie, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podczas gdy dowody i okoliczności sprawy nie dawały podstaw do takiego przyjęcia;
- II) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, poprzez:
- a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu odpowiedzialności załadowcy bez uwzględnienia i udowodnienia przesłanek tej odpowiedzialności,
- b) niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki warunkujące odpowiedzialność skarżącej, w szczególności gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy nie pozwalały jednoznacznie na przyjęcie, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji aprobujący pogląd organów obydwu instancji, że w sprawie wystąpiły przesłanki odpowiedzialności załadowcy, wskazane w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych "za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej". Natomiast w myśl art. 13g ust. 1b tej ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku.
Odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Z przytoczonej regulacji wynika więc, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu.
W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że przesłanki wskazane w art. 13g ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zostały spełnione, gdyż załadowca (skarżąca) wypuścił z miejsca załadunku pojazd przekraczający dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej. Organ wskazał, że "załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną, ta okoliczność jednoznacznie dowodzi, że załadowca miał wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń" oraz że "załadowca był świadom, iż wypuszczając z miejsca załadunku pojazd o takich parametrach, zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej (...), wskazuje to na godzenie się załadowcy na powstanie naruszenia."
Z kolei Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy prawidłowo, natomiast załadowca pomimo zważenia pojazdu po załadunku nie ustalił faktu jego przeładowania, a więc godził się przez swoje zaniechanie na stwierdzone naruszenia. Już zatem samo przeładowanie pojazdu niosło za sobą skutek w postaci nadmiernego nacisku osi na drogę. Zdaniem Sądu załadowca miał więc także wpływ na te naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela i zauważa, że jest ona wynikiem błędnej wykładni i w jej efekcie niewłaściwego zastosowania art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Analiza uzasadnienia decyzji i zaskarżonego wyroku prowadzi bowiem do wniosku, że w istocie organy i Sąd I instancji przyjęły, że odpowiedzialność załadowcy ma charakter bezwzględny, a zatem zawsze w sytuacji, gdy zostają naruszone normy dotyczące masy załadunku i nacisku na oś, załadowca ponosi za to odpowiedzialność.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęcie takiego sposobu rozumienia omawianego przepisu pozostaje w niezgodzie z tą jego częścią, która stanowi o okolicznościach sprawy i dowodach jednoznacznie wskazujących, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Wskazany w tym przepisie wpływ lub godzenie się na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, co oznacza, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1375/11).
Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, by załadowca podjął jakiekolwiek działania w celu niedopuszczenia do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, a rodzaj takich działań powinna determinować organizacja funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącej. Ta konstatacja Sądu pozostaje w sprzeczności z istotnymi i przyjętymi wcześniej niespornymi elementami stanu faktycznego. Z zeznań kierowcy wynika wszak, że przedsiębiorstwo skarżącej zostało zorganizowane właśnie w sposób, który umożliwiał zarówno kontrolę wagi pojazdów, przez stworzenie stanowiska do ważenia pojazdów po załadunku, jak i odsypanie ładunku, którego waga doprowadza do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, poprzez wyznaczenie stałego miejsca służącego temu celowi. Skarżąca dołożyła więc należytej staranności w takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby możliwe było osiągnięcie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.
Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji, że Spółka będąca załadowcą miała wpływ lub co najmniej godziła się na powstanie naruszenia, a zatem, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy przewoźnik po zważeniu pojazdu przez załadowcę wie o przeładowaniu pojazdu, ale nie korzysta ze stworzonej przez załadowcę możliwości odsypania ładunku, załadowca nie może, bez narażenia się na zarzut naruszenia prawa, podjąć już żadnych innych działań uniemożliwiających wyjazd na drogę publiczną pojazdu nienormatywnego.
Wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo materialne w zakresie wyżej określonym, wyrok ten należało uchylić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że taką samą wadą dotknięta jest zaskarżona decyzja.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, uznając jednocześnie, że postępowanie nie jest dotknięte uchybieniami które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił również zaskarżoną decyzję.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z §14 ust.2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.