Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 455/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1079/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi P. S.A. w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 marca 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 7 marca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w Ż. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 stycznia 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7000 zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę faktyczną decyzji stanowiło naruszenie polegające na: - załadunku lub przewozie towaru niebezpiecznego z naruszeniem przepisów dotyczących rozmieszczania i mocowania ładunków, - uwolnieniu się towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera, tj. naruszenie opisane w przepisie lp. 3.27 i lp. 3.4 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Powyższe stwierdzono w wyniku – przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2018 r. na 156 km autostrady A4 – kontroli drogowej zespołu pojazdów, składającego się z ciągnika samochodowego marki Mercedes - Benz o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy marki Wielton o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował Pan J. Ś. Kierujący pojazdem wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy z Kędzierzyna - Koźla do Szprotawy. Przewóz ten kierujący wykonywał w imieniu P. S.A. z siedzibą w Ż. Kierujący przewoził 24.000 kg towaru niebezpiecznego UN 2067 - nawóz na bazie azotanu amonu, 5.1, III, (E). Wymieniony ładunek był zapakowany w 48 big bagów. Podczas kontroli stwierdzono, że nie wszystkie rzędy big bagów były zabezpieczone przed przemieszczeniem się, a niektóre z pasów mocujących big bagi nie były naciągnięte.

Ponadto ostatni rząd big bagów był umieszczony zbyt blisko ostrej krawędzi klamry pasa zabezpieczającego, co spowodowało uszkodzenie jednego z opakowań, skutkiem czego nastąpiło uwolnienie się towaru niebezpiecznego z opakowania. Przebieg i wyniki kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr WITD.DI.P.A.10032/45/18 z dnia 14 listopada 2018 r.

Pismem z dnia 16 listopada 2018 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Odpowiadając na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. strona wyjaśniła, że nie miała wpływu na powstanie stwierdzonych podczas kontroli naruszeń i nie ponosi za nie odpowiedzialności.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 2 stycznia 2019 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 7000 zł, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami.

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ta decyzję mocy.

Powołując się na treść przepisu 7.5.7.1 załącznika A do umowy ADR, wskazał, że w razie potrzeby pojazd oraz kontener powinny być wyposażone w elementy ułatwiające mocowanie i zabezpieczanie towarów niebezpiecznych. Podkreślił, że poszczególne sztuki przesyłki zawierające materiały niebezpieczne lub nieopakowane przedmioty niebezpieczne powinny być umocowane przy użyciu odpowiednich urządzeń (np. pasów spinających, burt przesuwanych lub przegród nastawnych), umożliwiających ich unieruchomienie w pojeździe lub w kontenerze w sposób zapobiegający takiemu ich przemieszczaniu podczas przewozu, które mogłoby spowodować zmianę orientacji sztuk przesyłki lub ich uszkodzenie. Jeżeli towary niebezpieczne przewożone są razem z innymi towarami (np. z ciężkimi maszynami lub skrzyniami), to wszystkie towary powinny być tak umocowane lub zapakowane, aby zapobiec uwolnieniu się towarów niebezpiecznych. Przemieszczaniu sztuk przesyłki można również zapobiec poprzez wypełnienie wszystkich wolnych przestrzeni pomiędzy nimi przy użyciu przekładek lub poprzez blokowanie i usztywnianie sztuk przesyłki.

W przypadku użycia elementów spinających, np. opasek lub pasów, należy unikać ich nadmiernego napinania, które mogłoby spowodować uszkodzenie lub deformację sztuki przesyłki. Organ zauważył, że wymagania określone w tym przepisie uważa się za spełnione, jeżeli ładunek jest zabezpieczony zgodnie z normą EN 12195-1:2010.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10000 zł, z zastrzeżeniem art. 113 (ust. 1). Zdaniem organu, przepis 7.5.7.1 załącznika A do umowy ADR jednoznacznie wskazuje, że w przypadku przewożenia towaru niebezpiecznego, także wraz z innymi towarami, należy je w taki sposób umocować w pojeździe, aby zapobiec uwolnieniu się towarów niebezpiecznych. Przepis ten ma zastosowanie także w przypadku przewożenia towaru niebezpiecznego w warunkach określonych w przepisie 1.1.3.6 załącznika A do umowy ADR.

W ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że przewożony ładunek 24.000 kg towaru niebezpiecznego UN 2067- nawóz na bazie azotanu amonu, 5.1. III. (E) nie był w całości zabezpieczony przed zmianą położenia w czasie wykonywania przewozu. Wymieniony towar niebezpieczny był zapakowany w 48 big bagów, a niektóre z opakowań w ogóle nie były zabezpieczone przed przemieszczeniem się. Tymczasem przepis 7.5.7.1 załącznika A do umowy ADR stanowi, że ładunek należy zabezpieczyć w pojeździe w taki sposób, aby zapobiec uwolnieniu się towarów niebezpiecznych. Organ podkreślił, iż jak wynika z zeznań kierującego kontrolowanym pojazdem J. Ś., przesłuchanego w charakterze świadka, załadunek towaru odbywał się w jego obecności, a zabezpieczenia ładunku dokonał osobiście. Wskazał, że ładunek był zabezpieczony tylko kilkoma pasami, co wyraźnie widać na fotografiach i na nagraniu zapisanym na płycie CD znajdujących się w aktach sprawy, natomiast w czasie wykonywania przewozu, tj. podczas 2 godzin prowadzenia pojazdu na odcinku 129 km kierujący nie sprawdzał ładunku, co potwierdzają dane cyfrowe z jego karty kierowcy.

Uwzględniając powyższe stwierdził, że organ I instancji zasadnie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1000 zł, stosownie do art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych oraz lp. 3.27 załącznika do tej ustawy.

Powołując się na treść art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych organ odwoławczy wskazał, że stosownie natomiast do treści Ip. 3.4 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, uwolnienie się towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6000 zł.

Podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje również, że podczas wykonywania kontrolowanym zespołem pojazdów przewozu ładunku 24.000 kg towaru niebezpiecznego, doszło do uwolnienia się tego towaru z jednego z opakowań. Wymieniony towar niebezpieczny był zapakowany w 48 big bagów - worków z tworzywa sztucznego. Ostatni rząd big bagów był umieszczony przy drzwiach naczepy i zabezpieczony pasami. Jednak ten rząd był usytuowany zbyt blisko ostrej krawędzi klamry pasa zabezpieczającego, co spowodowało uszkodzenie jednego z opakowań i wydostanie się towaru z opakowania. Podniósł w tej mierze, że na nagraniu zapisanym na płycie CD, znajdującym się w aktach sprawy, wyraźnie widać wyspane granulki nawozu pod klamrą pasa zabezpieczającego.

Uwzględniając powyższe stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6000 zł, stosownie do treści art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych oraz lp. 3.4 załącznika nr 1 do tej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji nie narusza przepisów postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 16 listopada 2018 r., organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, poinformował stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. dotyczącej prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa strona skorzystała składając wyjaśnienia w piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. GITD podkreślił, że organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto uznał, że organ I nie naruszył zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brak było również podstaw do zastosowania art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Zgodnie z tym przepisem, nie nakłada się kary pieniężnej jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że uczestnik przewozu nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot ten nie mógł zapobiec. Wskazał, że z odpowiedzialności za dokonane naruszenie uczestnik przewozu może się zwolnić, jeżeli wykaże, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa, przy czym brak takiego wpływu musi zaistnieć realnie.

Natomiast pod pojęciem naruszenia, na które uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie miał wpływu należy rozumieć tylko zjawiska występujące rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Tylko takie okoliczności i zdarzenia są tymi, których w rozumieniu wymienionego przepisu uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie może przewidzieć i nie ma na nie wpływu.

Natomiast "działania osób trzecich", o którym mowa w powyższym przepisie, nie można utożsamiać z zaniedbaniami pracowników zatrudnionych przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, bowiem kwestie właściwego doboru pracowników nie mieszczą się w zakresie ww. regulacji.

Rozpoznając skargę strony na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., a to z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także z uwagi na przeprowadzenie niepełnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczność uwolnienia się towaru niebezpiecznego, mająca istotne znaczenie dla wysokości kary nałożonej na stronę skarżącą, nie została należycie zbadana z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd wskazał na występujące w tym zakresie sprzeczności, a mianowicie odnośnie do miejsca uwolnienia się towaru niebezpiecznego (podczas załadunku towaru czy też w trakcie jego mocowania i transportu). Ponadto nie zostało wykazane, czy faktycznie, a nie tylko teoretycznie, doszło do uszkodzenia big baga z towarem niebezpiecznym ostrą klamrą mocującą pasa zabezpieczającego, gdyż taki pas jest co do zasady przeznaczony i przystosowany do mocowania różnego rodzaju ładunków, w związku z czym jego konstrukcja nie powinna zawierać elementów mogących powodować uszkodzenie przewożonego towaru. Należało wziąć przy tym pod uwagę, czy materiał z którego został wykonany big bag zawierający towar niebezpieczny, mógł faktycznie zostać rozerwany bądź rozcięty tego rodzaju klamrą pasa zabezpieczającego.

Ustalenia dokonane w tym zakresie zostały oparte na domniemaniu, że do uwolnienia materiału niebezpiecznego doszło w trakcie wykonywania czynności transportowych przez przewoźnika, co jednak nie wyklucza, czy do uszkodzenia big baga z towarem niebezpiecznym nie doszło jeszcze w trakcie dokonywanego załadunku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, mimo że wskazuje na przyjętą przez organ hipotezę wydarzeń, to jednak nie usuwa, w ocenie Sądu I instancji, tych wątpliwości.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 109 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, nie nakłada się kary pieniężnej jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że uczestnik przewozu nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec.

Podzielając pogląd, że to na uczestniku przewozu towarów niebezpiecznych spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na naruszenie prawa, gdyż sprawą przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie działalności prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, by nie dochodziło do naruszenia obowiązującego prawa podniósł, że jakkolwiek w świetle postanowień umowy ADR przewoźnik powinien przed transportem sprawdzić czy ładunek nie ma oczywistych wad oraz czy nie występują wycieki lub nieszczelności, braki w wyposażeniu, itp., to jednak należy wziąć pod uwagę, czy rzeczywiście w analizowanym przypadku przewoźnik nie dochował należytej staranności.

Sąd I instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie należy także mieć na względzie fakt, że uszkodzeniu uległ tylko jeden z przewożonych big bagów z towarem niebezpiecznym, tj. znajdujący się najbliżej krawędzi pasa zabezpieczającego ładunek. W taki sam sposób dokonano też mocowania pozostałych big bagów. Jeżeli zatem nie doszło do stwierdzenia innych uszkodzeń, to zdaniem Sądu I instancji należy albo przyjąć, a wcześniej wykazać, że tylko w tym jednym przypadku przewożony ładunek został nieprawidłowo zamocowany, albo też uznać, mając na uwadze sposób zabezpieczenia pozostałych big bagów, że do uszkodzenia mogło dojść także z innego powodu niż wskazany przez organ w skarżonej decyzji. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości trudno jest bowiem uznać, że do uwolnienia towaru niebezpiecznego doszło jedynie wskutek działania bądź zaniechania ze strony przewoźnika.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie wyjaśnił także w należytym stopniu, jak przewożony ładunek powinien zostać prawidłowo zabezpieczony w trakcie transportu. Powołując się na ogólne normy umowy ADR organ administracji wskazał jedynie, że nie powinno dojść do przemieszczania towaru niebezpiecznego, a zwłaszcza jego uwolnienia, nie wskazując jednocześnie sposobu mocowania przewożonego ładunku. Ilość pasów zabezpieczających nie może zaś przekraczać racjonalnej normy (np. 200 pasów), zwłaszcza w przypadku towaru przewożonego w big bagach oraz pojazdu konstrukcyjnie do tego przystosowanego, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku.

W konkluzji Sądu I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej wynikają bowiem z niejednoznacznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ administracji nie zbadał wyczerpująco wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz nie przeprowadził dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, co koresponduje z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej – "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony należycie, w szczególności organ nie wyjaśnił przyczyn oraz miejsca uwolnienia się towaru niebezpiecznego, podczas gdy właściwa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że uwolnienie materiału niebezpiecznego było skutkiem uszkodzenia opakowania przez klamrę pasa stabilizującego naczepę, a ocena tego materiału dowodowego była wynikiem poprawnego, logicznego wnioskowania, uwzględniającego zasady doświadczenia życiowego oraz podstawowe reguły fizyki, a tym samym w pełni odpowiadała regułom swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla przypisania odpowiedzialności przewoźnikowi wykonującemu przewóz towarów niebezpiecznych, konieczne jest wyjaśnienie, czy do uszkodzenia big baga z towarem niebezpiecznym doszło w trakcie wykonywania czynności transportowych przez przewoźnika, czy jeszcze w trakcie załadunku, podczas gdy uwzględniając obowiązki przewoźnika określone w przepisie 1.4.2.2.1 lit. c Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) (Dz. U. z 2017 r. poz. 1119 – dalej "ADR"), Sąd I instancji winien dojść do wniosku, że wskazana okoliczność w realiach niniejszej sprawy nie mogła mieć dla wyniku sprawy żadnego znaczenia;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z mocowaniem ładunku tj. w zakresie liczby pasów użytych do mocowania, podczas gdy ustalenia zawarte w protokole kontroli, które nie zostały podważone przez stronę, wskazywały nie tylko na małą liczbę pasów mocujących, ale także na brak naciągu pasów mocujących i umieszczenie opakowań z towarem niebezpiecznym zbyt blisko ostrej krawędzi klamry pasa służącego do zwiatrowania naczepy i każda z tych okoliczności stanowiła o naruszeniu obowiązków w lp. 3.27 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 382, dalej – "u.p.t.n."), zaś zaskarżona decyzja wbrew ocenie Sądu I instancji, zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób logiczny i wyczerpujący wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia.

Z ostrożności procesowej organ zarzucił także:

1. 4) obrazę prawa materialnego tj. art. 109 ust. 1 pkt 1, art. 11 i art. 12 ust. 1 u.p.t.n. oraz pkt 1.4.2.2.1 lit. c) umowy ADR poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy może wypełniać hipotezę normy prawnej określonej w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n., podczas gdy skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że do naruszeń doszło na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, nieprzewidzianych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, ponadto w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca dopełniła obowiązków określonych m.in. w pkt 1.4.2.2.1 lit. c umowy ADR, co w konsekwencji uniemożliwiało odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie stwierdzone w trakcie kontroli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych – a mianowicie, za naruszenie polegające na załadunku lub przewozie towaru niebezpiecznego z naruszeniem przepisów dotyczących rozmieszczenia i mocowania ładunków oraz za naruszenie polegające na uwolnieniu się towaru niebezpiecznego z opakowania, jednostki transportowej w rozumieniu przepisów ADR, cysterny lub kontenera – stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności prawem zaskarżonej decyzji należało wnioskować na podstawie deficytów ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania.

W szczególności w zakresie odnoszącym się do braku przekonującego wyjaśnienia oraz wykazania przyczyn uszkodzenia opakowania towaru niebezpiecznego (zwłaszcza, że uszkodzeniu uległ tylko jeden spośród wielu przewożonych tzw. "big bagów"), a w tym kontekście wyjaśnienia okoliczności towarzyszących załadunkowi oraz mocowaniu na środku transportu towaru niebezpiecznego, co w konsekwencji nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku prawidłowości wniosku, że do uwolnienia towaru niebezpiecznego doszło na skutek działania lub zaniechania samego uczestnika przewozu.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkiej jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Jakkolwiek skarżący kasacyjnie organ trafnie – na gruncie zarzutów z pkt 1 – pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – podważa prawidłowość stanowiska Sądu instancji, z którego wynika, że deficyty przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych oraz brak wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności nie były wystarczające dla nałożenia na stronę kary pieniężnej, to jednak niezasadnie podnosi w tym względzie zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem zarzut naruszenia tego przepisu prawa nie może służyć wykazaniu wadliwości zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie.

W relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy wyjaśnić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Trafnie zaś we wskazanym zakresie – jak podniesiono powyżej – skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 76 § 1 k.p.a.

Wskazany w ramach omawianych zarzutów wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada zaś na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Z kolei, z art. 76 § 1 k.p.a. wynika, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z całą pewnością, dokumentem urzędowym w rozumieniu przywołanego przepisu prawa jest protokół kontroli. Uwzględniając w tym kontekście cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych (zob. odpowiednio art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych) należy stwierdzić, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia to odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych, to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności o prawnie doniosłym znaczeniu, a więc mających, czy też mogących mieć, istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób.

Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17). Przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa zaś elementy (składowe) decyzji administracyjnej, stanowiąc w § 3 tego artykułu, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanych przepisów prawa należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw kwestionuje zasadność przypisanego mu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., które miałoby polegać na braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz zaniechaniu przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej.

Podzielając trafność omawianych zarzutów kasacyjnych, w opozycji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzeba przede wszystkim stwierdzić, że nie sposób jest zasadnie zarzucić organowi administracji deficytów ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim uczynił to Sąd I instancji, a mianowicie odnośnie do istotnych – z uwagi przedmiot sprawy – okoliczności.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z celu oraz logiki czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych – o czym była mowa powyżej – podkreślić, że z protokołu kontroli utrwalającego jej przebieg, stwierdzony stan faktyczny oraz wynik przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika – czego w dostatecznym stopniu nie uwzględnił Sąd I instancji, a co słusznie eksponuje skarżący kasacyjnie organ – że oględziny przestrzeni ładunkowej, sposobu umieszczenia i zabezpieczenia przewożonego ładunku ujawniły: "[...] brak naciągu pasów mocujących – pasy luźne – swobodnie opasujące big bagi, – umieszczenie ostatniego rzędu big bagów zbyt blisko ostrej krawędzi klamry pasa zabezpieczającego użytego do zwiatrowania. Bezpośredni kontakt opakowania z ostra krawędzią klamry. – rozcięcie – uszkodzenie opakowania i wydostanie się towaru niebezpiecznego poza opakowanie, – niezabezpieczenie wszystkich rzędów big bagów wystarczającą ilością pasów w stosunku do masy przewożonego ładunku. W przestrzeni ładunkowej stwierdzono wolne, niewykorzystane pasy i niewykorzystane akcesoria do mocowania ładunków – np. nakładki kątowe itp."

Podkreślając, że powyższe zostało utrwalone również stosowną dokumentacją fotograficzną, a ponadto, że protokół kontroli został podpisany przez kierującego kontrolowanym pojazdem bez żadnych zastrzeżeń, o braku prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w omawianym – i kwestionowanym skargą kasacyjna – zakresie trzeba wnioskować na tej podstawie, że Sąd ten w niedostatecznym stopniu uwzględnił treść protokołu kontroli oraz zupełnie pominął, nie dość, że znaczenie dokumentacji fotograficznej (zob. zwłaszcza fotografie oznaczone nr: 20181114_082118.jgp; 20181114_082127.jgp; 20181114_082159.jgp), to również znaczenie zeznań odebranych od kierującego pojazdem, co doprowadziło do błędnego utożsamienia – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – pasa zabezpieczającego użytego do zwiatrowania naczepy z pasem mocującym ładunek w przestrzeni ładunkowej, a w konsekwencji do stwierdzenia, że – mimo różnych funkcji oraz budowy tychże pasów – pas zabezpieczający jest "[...] co do zasady przeznaczony i przystosowany do mocowania różnego rodzaju ładunków, w związku z czym jego konstrukcja nie powinna zawierać elementów mogących powodować uszkodzenie [...] towaru".

Następnie zaś do nie mniej wadliwego wniosku, że przeprowadzone w sprawie ustalenia nie wyjaśniają przyczyn oraz powodów uwolnienia materiału niebezpiecznego, co miałoby przekonywać o braku ich zupełności.

Z przywołanych dowodów, w tym również – co trzeba podkreślić, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny trafności zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – z zeznań kierującego kontrolowanym pojazdem wynika, że to nie pas mocujący ładunek, lecz pas służący do wiatrowania (stabilizacji) naczepy stanowił bezpośrednią przyczyną uwolnienia ładunku niebezpiecznego, a to w związku z tym, że jak podał kierowca – czego nie zauważył podczas załadunku "[...] bo było ciemno", a gdyby zauważył to kazałby to natychmiast przesunąć – "[...] wózkowy zbyt blisko umieścił ostatni rząd big begów pasów i klamry, które [...] służą do stabilizacji – wiatrowania naczepy". Jeżeli przy tym – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zob. np. s.

1. 6) oraz decyzji organu I instancji (zob. np. s. 2, s.

1. 6) – w kontekście stwierdzonych w toku kontroli drogowej okoliczności organy administracji publicznej uwzględniały różnice budowy i przeznaczenia pasa zabezpieczającego oraz pasa mocującego (pasów mocujących), to tym bardziej za nieprawidłowe – a co za tym idzie niezrozumiałe – należy uznać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że przyjęte za podstawę wydania zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne, wobec ich deficytów, nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do przyczyn uwolnienia ładunku niebezpiecznego. W tym również w zakresie – co nie mniej istotne – w jakim stanowisko odnośnie do deficytów przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych miałoby się odnosić do okoliczności zamocowania ładunku w przestrzeni ładunkowej naczepy konieczną – w relacji do jego masy oraz liczby przewożonych big bagów – ilością pasów mocujących ten ładunek. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że chodzi o taką ilość pasów mocujących ładunek, których zastosowanie, służąc unieruchomieniu ładunku, przeciwdziałałoby jego przemieszczaniu się w czasie transportu.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, o braku prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w omawianym – i kwestionowanym skargą kasacyjna – zakresie, należałoby wnioskować i na tej podstawie, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. To one bowiem, stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień lub nałożenia obowiązku – co w tym przypadku oraz w rozpatrywanej sprawie odnosi się do nałożenia sankcji administracyjnej na podstawie art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych w związku z lp. 3.27 i lp. 3.4 załącznika nr 1 do tej ustawy w związku z (sankcjonowanymi) postanowieniami (odpowiednio) lp. 7.5.7.1 oraz lp. 7.5.7.3 załącznika A do umowy ADR.

Jeżeli więc – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – to wymieniona regulacja prawna, zwłaszcza zaś (sankcjonowane) postanowienia załącznika A do wskazanej umowy międzynarodowej, wyznaczała zbiór koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, to o braku ich ustalenia przez organy administracji publicznej – a tym samym o deficytach faktycznych podstaw wydanej w sprawie decyzji – nie sposób było wnioskować bez uprzedniej analizy oraz rekonstrukcji normatywnej treści tej regulacji prawnej oraz zakresu jej stosowania.

Z przedstawionych powodów oraz we wskazanym powyżej zakresie, omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za usprawiedliwione.

Skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podnosi również – na gruncie zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej – wadliwość podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych (w powiązaniu z art. 11 i 12 tej ustawy oraz lp. 1.4.2.2. lit. c) załącznika A do umowy ADR) w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do (możliwości) zaktualizowania się przesłanek jego stosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

W tej mierze – oraz w relacji do kwestionowanego skargą kasacyjną stanowiska Sądu I instancji, które stanowiło konsekwencję wadliwego podejścia tego Sądu do oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych we wskazanym powyżej zakresie – wymaga więc przypomnienia, że z art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy wynika, że nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w art. 107 i art. 108, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że uczestnik przewozu nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec.

Z logiki rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przywołanego przepisu prawa wynika, że wykazanie określonej nim przesłanki wyłączającej odpowiedzialność spoczywa na podmiocie, któremu jest przypisywana odpowiedzialność za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem, a mianowicie na podmiocie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 przywołanej ustawy. To uczestnik przewozu powinien bowiem wskazać okoliczności i dowody potwierdzające, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem towaru niebezpiecznego i nie miał wpływu na powstanie naruszenia – które miałoby nastąpić wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym nie mógł zapobiec, co wobec tak właśnie określonej przesłanki egzoneracyjnej potwierdza zasadność wniosku odnośnie do potrzeby wskazania okoliczności i dowodów potwierdzających jej aktualizację – skoro wywodzi z nich określone i korzystne dla siebie skutki prawne.

Należałoby więc przyjąć, że zachowanie należytej staranności w relacji do brak wpływu na powstanie naruszenia wiąże się – co stanowi warunek zachowania należytej staranności – z właściwą oceną posiadanych informacji o przewożonym ładunku niebezpiecznym, a to wobec potrzeby i obowiązku jego właściwego zabezpieczenia i mocowania na środku transportu, w szczególności w sposób przeciwdziałający jego przemieszczaniu się, uszkodzeniu oraz uwolnieniu.

Jeżeli tak, to w rekapitulacji powyższego należałoby przyjąć, że uczestnik przewozu powinien wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu towaru niebezpiecznego zgodnie z prawem oraz, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, że nie naruszy prawa.

W związku z tym więc, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę ze skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem przedstawionych ocen prawnych.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.