Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2575/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "S. D." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Wspomniane rozstrzygnięcie organu administracji zostało wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od negatywnego rozstrzygnięcia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości S.A. (dalej: PARP) protestu spółki od negatywnego wyniku oceny złożonego przez nią projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie.
Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] listopada 2009 r. skarżąca spółka złożyła do Regionalnej Instytucji Finansowej ([...] – dalej: RIF) wniosek o dofinansowanie realizacji projektu o nazwie "Opracowanie i wdrożenie do działalności gospodarczej ekologicznych klejów opartych na biokomponentach" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013, Działanie 1.4 (Wsparcie projektów celowych) - 4.1 (Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R)". Pismem z dnia [...] maja 2010 r. PARP poinformowała skarżącą, że finansowanie nie zostało przyznane, gdyż projekt nie spełnił obligatoryjnego kryterium "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Wyjaśniono, że wnioskodawca nie przedstawił wiarygodnego uzasadnienia planowanych wydatków, bowiem nie przedstawił ani opisu ani charakterystyki, ani wreszcie powierzchni planowanej inwestycji (wielkości budynków, hal technologicznych) niezbędnych dla oceny racjonalności planowanych i opiewających na znaczne kwoty wydatków.
Nie zostały uwiarygodnione koszty zleceń zewnętrznych - inne w biznes planie, a inne w harmonogramie rzeczowo – finansowym, a jako wątpliwe oceniono koszty linii technologicznej. Nie wskazano też kryteriów doboru i kwalifikacji konsultantów, stawek uposażenia i wielkości zaangażowania własnych pracowników, a także rozbicia kosztów usług badawczych i projektowych świadczonych przez instytucje zewnętrzne. Organ zwrócił uwagę, że inwestycje oszacowano z dużą dokładnością, choć nie wiadomo na jakiej podstawie, skoro brak jest wyników badań i choćby najprostszej koncepcji technologicznej. Na zmianę tej oceny nie wpłynęła podnoszona w proteście i odwołaniu argumentacja strony, że oceniający popełnili błąd, polegający na nieuważnym przeanalizowaniu wniosku o dofinansowanie oraz kryteriów wyboru projektów, niewłaściwym zinterpretowaniu wskazanych w nich okoliczności oraz niewłaściwej ocenie projektu z innych, dających się zdefiniować w sposób obiektywny przyczyn, co miało wpływ na wynik przeprowadzonej oceny.
Skarżąca wskazywała, że w związku z tym, iż część wdrożenia (technologia) zależy od wyników prac badawczych, nie ma możliwości przedstawienia dokładnej technologii; nie ma też możliwości wskazania na tym etapie konkretnych wykonawców – podmiotów zewnętrznych, które będzie należało zatrudnić przy realizacji projektu.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią kryterium 9 ("Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu") Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji, wnioskodawca, wskazując planowane wydatki, musi każdą pozycję zawartą w harmonogramie rzeczowo-finansowym odpowiednio opisać i uzasadnić we właściwym punkcie Biznes planu. Przewodnik zawiera definicje wydatków "uzasadnionych", "racjonalnych" i "adekwatnych". Sąd I instancji stwierdził, że znaczna część projektowanych we wniosku wydatków (w szczególności co do budynków stanowiących zasadniczą część wydatków inwestycyjnych) nie ma nie tylko szczegółowego uzasadnienia co do ich celowości, ale nawet nie podaje podstawowych parametrów (np. wielkości budynków) pozwalających na ocenę racjonalności i adekwatności tych wydatków. Próby uzasadnień i wyjaśnień podanych ogólnikowo danych, zawarte w środkach odwoławczych skarżącej, nie mogą zastąpić niekompletności i wadliwości samego wniosku w tym zakresie.
Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut, że organ i oceniający dokonali nierzetelnej oceny projektu poprzez brak należytego uzasadnienia swojego stanowiska oraz nieustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów w środkach odwoławczych, tj. proteście i odwołaniu. Zarówno pierwsza ocena z dnia [...] maja 2010 r., jak i rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] lipca 2010 r. oraz zaskarżone rozstrzygnięcie odwołania zawierają "uzasadnienie wyników oceny projektu" w stopniu wymaganym przez art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) w związku z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach POIG 2007-2013. Jest to uzasadnienie wystarczające do dokonania oceny przez sąd w stopniu wskazanym art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Sąd I instancji nie podzielił twierdzeń skarżącej, iż oceniający powinni byli wezwać ją do złożenia wyjaśnień. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka dla Działań 1.4 - 4.1 (załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego na stronie internetowej PARP) wyjaśnienia nie mogą prowadzić do modyfikacji treści złożonego wniosku. Zatem, gdy braki dotyczą treści merytorycznych, a tak było w przedmiotowej sprawie, wzywanie do wyjaśnień, których nie można będzie uwzględnić, jest bezprzedmiotowe.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została dokonana w oparciu o obowiązujące kryteria wyboru. Organ i oceniający nie naruszyli przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, zatem nie doszło do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła "S. D." Sp. z o.o. z siedzibą w O., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz Regulaminu konkursu, Zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie i Podręcznika po kryteriach wyboru finansowych operacji z uwagi na brak pełnej dokumentacji dotyczącej oceny wniosku o dofinansowanie potwierdzającej, że dokonana ocena merytoryczna została przeprowadzona właściwie i zgodnie z prawem, gdyż Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie dołączyło całości akt sprawy, a także art. 111 p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania na jednym posiedzeniu w dwóch sprawach (sygn. akt V SA/Wa 2576/10 oraz V SA/Wa 2575/10) bez zarządzenia do ich łącznego rozpoznania i uzasadnienia tego połączenia.
W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że dane przedstawione we wniosku były wystarczające do właściwej oceny merytorycznej, ponieważ z załączonych przez organ do odpowiedzi na skargę kart oceny merytorycznej wynika, że ocena ta została przeprowadzona do ostatniego etapu – oceny fakultatywnej, z bardzo dobrym wynikiem dla skarżącej. Zdaniem strony, Sąd I instancji nie dysponował całym materiałem dowodowym, a więc nie mógł stwierdzić czy ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo. Brak pełnej dokumentacji uniemożliwiał także ocenę, czy przy rozpatrywaniu środków odwoławczych nie brały udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z danym projektem.
Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że złożyła kilka wniosków o dofinansowanie, zaś organ w takich samych stanach faktycznych dokonał różnej oceny i wydał różne decyzje. Ponadto, PARP i Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie ustosunkowały się do zarzutów.
Strona stwierdziła, że zgodnie z § 7 pkt 2 ust. 8 Regulaminu prowadzenia konkursu, w przypadku braku informacji niezbędnych do oceny kryterium (lub przedstawienia informacji niepełnych, niejasnych, budzących pytania) oceniający zobowiązani byli poprzez Przewodniczącego KK zwrócić się do wnioskodawcy o złożenie dodatkowych informacji lub wyjaśnień.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu administracji – radca prawny – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 241/11, przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego była sprawa ze zbliżonym problemem prawnym i dotycząca tych samych stron. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej uzppr.) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej.
Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 uzppr. ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju.
Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 uzppr. polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez wskazanie zarzutów składających się na podstawy kasacyjne, określając tym samym granice skargi kasacyjnej.
Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone przepisy postępowania wymieniła art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz Regulamin konkursu, Zasady dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie i Podręcznik po kryteriach wyboru finansowych operacji, a ponadto art. 111 p.p.s.a.
Ustawodawca, jak to już wyjaśniono, w art. 30e uzppr. określa stosowanie których przepisów jest wyłączone w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie art. 30c ust. 1 uzppr. Pozostałe przepisy p.p.s.a. stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre przepisy stosowane są wprost, inne wymagają modyfikacji, niektóre zaś przepisy stosowanej odpowiednio ustawy w ogóle nie mają zastosowania. Wymieniony jako ostatni przypadek zachodzi w szczególności wtedy, gdy ustawa odnosząca się wprost do materii, do której mają być stosowane odpowiednio przepisy innej ustawy, odmiennie niż przepisy stosowanej odpowiednio ustawy reguluje określoną instytucję. Oznacza to, że niektóre przepisy p.p.s.a., których stosowanie nie jest wyraźnie wyłączone w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie znajdują zastosowania w sprawach sądowoadministracyjnych z zakresu prowadzenia polityki rozwoju.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja zachodzi w przypadku wymienionego w skardze kasacyjnej jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ustawodawca określa w tym przepisie katalog rozstrzygnięć jakie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi wobec stwierdzenia wymienionych trzech rodzajów naruszenia prawa. W obrębie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sposób rozstrzygania w przypadku uwzględnienia skargi jest wyczerpująco uregulowany w art. 30 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym w sytuacji gdy sąd stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (bez rozróżnienia rodzajów naruszeń), orzeka o uwzględnieniu skargi i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W świetle powyższego przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., mimo niewyłączenia jego zastosowania przez ustawodawcę w art. 30e uzppr., nie może znajdować zastosowania.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz Regulaminu konkursu, Zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie i Podręcznika po kryteriach wyboru finansowych operacji nie jest zasadny.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że naruszenia Regulaminu konkursu, Zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie i Podręcznika po kryteriach wyboru finansowych operacji (prawdopodobnie autorowi skargi kasacyjnej chodziło o "Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013") zostały w ramach tego zarzutu określone bez wskazania jednostek redakcyjnych zawierających naruszone, zdaniem strony, unormowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono jedynie § 7 ust. 2 pkt 8 "Regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach PO IG", który to przepis odnosi się do materii żądania wyjaśnień na wniosek oceniających projekt oraz niewymieniony w petitum skargi kasacyjnej załącznik 4.4 (wymieniony w pkt 3. uzasadnienia) Procedury odwoławczej w ramach PO IG do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w zakresie wymogów dotyczących informacji o rozpatrzeniu protestu (bez wymienienia jednostki redakcyjnej).
Niezależnie od wskazanych zastrzeżeń dotyczących sposobu sformułowania zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło do naruszenia prawa we wskazany w zarzucie sposób, mający polegać na braku pełnej dokumentacji dotyczącej oceny wniosku o dofinansowanie potwierdzającej, że dokonana ocena merytoryczna nie została przeprowadzona właściwie i zgodnie z prawem, gdyż Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie dołączyło całości akt sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej strona postrzega niedostatki dokumentacji w braku arkuszy ocen wniosku.
Ustawodawca w art. 30e uzppr. wyraźnie wyłączył stosowanie art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek przedłożenia pełnej dokumentacji w sprawie, zgodnie z art. 30c ust. 2 cyt. ustawy, spoczywa na wnoszącym skargę wnioskodawcy. Wobec tego niedołączenie do odpowiedzi na skargę arkuszy ocen nie stanowiło niedostrzeżonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przez instytucję zarządzającą. Podkreślić należy, iż nie jest wyłączone ustawą prawo domagania się wnioskodawcy od instytucji zarządzającej wydania jej określonych dokumentów, w tym arkuszy ocen, jeśli uważa iż mają one istotne znaczenie w sprawie.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Strona nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z arkuszy ocen. Ustawodawca wprowadził jako kryterium przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów, niezbędność do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Z dołączonych do skargi dokumentów nie wynikało, by zachodziła niezbędność prowadzenia z urzędu dowodu ze wskazywanych w skardze kasacyjnej dokumentów. Podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że nie można wykluczyć naruszenia określonego w art. 30b ust. 3 uzppr. zakazu udziału w rozpatrywaniu środków odwoławczych osób, które dokonywały czynności związanych z projektem, nie jest przekonywujący. Strona nie uprawdopodobniła w żaden sposób, by wskazany zakaz mógł zostać naruszony. Wobec tego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji zaniechania działania z urzędu celem dokonania ustaleń faktycznych w wyjątkowym trybie, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 111 p.p.s.a. jest chybiony. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie wydał postanowienie o połączeniu, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., spraw celem łącznego ich rozpoznania i odrębnego wyrokowania. Na to postanowienie nie przysługiwało zażalenie, wobec czego nie zachodził obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia (art. 163 § 1 p.p.s.a.). Zauważyć też wypada, że łączenie spraw na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. ma charakter ściśle techniczny, podyktowane jest względami ekonomii procesowej i nie narusza odrębności rozpatrywanych łącznie, pozostających w związku, spraw. Nadto, wbrew art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona nie wykazała, by zastosowanie art. 111 § 2 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wreszcie podnoszone w punkcie 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej zastosowanie przez organ nadzwyczajnej, nieprzewidzianej Regulaminem Konkursu procedury nie znalazło odbicia ani w postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutach, ani też nie doczekało się wyczerpującego omówienia w uzasadnieniu, ze wskazaniem, które postanowienia Regulaminu Konkursu lub innych przepisów zostały takim działaniem naruszone. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł przeprowadzić kontroli zaskarżonego wyroku w tej części.
Skarga kasacyjna z wymienionych powodów podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e uzppr.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od skarżącej spółki na rzecz organu administracji kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.