Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2698/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. H. E. Sp. z o.o. w W. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. do M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej [...]JWPU) wpłynął wniosek skarżącej o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPOWM). Dotyczył on priorytetu VI. – "Wykorzystywanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji"; tytuł projektu "[...]".
[...]JWPU pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformowała, że projekt został oceniony pozytywnie uzyskując wynik 69 punktów, co stanowi wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Z tej racji wniosek został umieszczony na liście spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania.
W efekcie złożonego protestu [...]JWPU pismem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformowała skarżącą, że został on uwzględniony. W uzasadnieniu wskazano – po przedstawieniu dotychczasowego biegu postępowania – że:
- a) przeprowadzoną ocenę w zakresie kryterium nr 1 "stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa", a także "stopień zgodności z wojewódzkimi dokumentami sektorowymi w tym Planem Zagospodarowania Przestrzennego" – uznano za wadliwie przeprowadzoną, a tym samym protest został uznany za zasadny,
- b) w pozostałym zakresie kwestionowaną ocenę zawartą w proteście uznano za niezasadną.
Skarżąca - nie godząc się z tym rozstrzygnięciem – złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem skargę odrzucił wskazując, że stosownie do art. 26 ust. 2 pkt 8 i art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Instytucja Zarządzająca ma obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego, a w jego ramach – określenie środków odwoławczych od negatywnych ocen projektów. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 pkt 1 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013 (załącznik do uchwały Nr 796/228/09 Zarządu M. z dnia 7 kwietnia 2009 r.), w wyniku rozpatrzenia protestu [...]JWPU może uwzględnić protest – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, a więc złożony protest był zasadny. Uwzględniając protest [...]JWPU kieruje wniosek objęty protestem do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny, wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia (§ 14 ust. 1 Procedury).
W przypadku pozytywnego wyniku ponownej oceny podlega dalszej procedurze wyboru. Wyniki ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą na danym etapie oceny, w odniesieniu do określonego projektu. Oznacza to, że wnioskodawcy nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy na danym etapie oceny, także w przypadku ponownie negatywnego wyniku oceny projektu (§ 14 ust. 4 Procedury).
Z tej regulacji proceduralnej wynika, że ponowna ocena projektu, dokonana po przekazaniu projektu w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu, jest ostateczna. Wobec tego zaskarżeniu do Sądu podlega, w myśl art. 30c u.z.p.p.r. ten właśnie końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej. Podkreślił, że ustawa dopuszcza skargę na negatywny wynik procedury odwoławczej, co oznacza, że skarga nie przysługuje od pozytywnego dla strony, "kasacyjnego" rozstrzygnięcia organu, polegającego na skierowaniu projektu do ponownej oceny instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów. Kwestię powyższą reguluje także § 17 Procedury, zgodnie z którym wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego po otrzymaniu informacji o oddaleniu protestu, równoznacznej z wyczerpaniem środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego.
Wobec przyjęcia takich właśnie rozwiązań procesowych Sąd I instancji uznał, że nie jest dopuszczalna skarga na rozstrzygnięcie [...]JWPU z dnia [...] listopada 2012 r., uwzględniające protest i przekazujące projekt do ponownej oceny merytorycznej. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej powinno być bowiem stanowisko [...]JWPU zawierające rozstrzygnięcie po dokonaniu ponownej oceny projektu, od której to oceny nie przysługuje już, w myśl obowiązującej w tych sprawach procedury, żaden środek odwoławczy. Natomiast ocena wyrażona w zaskarżonym piśmie, w którym uznano kwestionowana ocenę zawartą w proteście za niezasadną, nie może zostać oceniona przez Sąd na obecnym etapie postępowania i zostanie kompleksowo zweryfikowana, o ile rozstrzygnięcie końcowe okaże się na tyle wadliwe, że skarżąca – w sytuacji pozwalającej na wniesienie skargi – zwróci się w przyszłości o ocenę legalności wydanego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła P. H. E. Sp. z o.o. w W. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- - art. 30c ust. 1 w zw. z art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż informacja z [...] listopada 2012 r. nie jest informacją negatywną kończącą procedurę odwoławczą w sytuacji, gdy w rzeczywistości każda informacja o nie uwzględnieniu środka odwoławczego (w całości lub w części) stanowi negatywny wynik procedury odwoławczej i zarazem kończy w tym zakresie proces oceny wniosku,
- - art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącą prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jej sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
- 2. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu, bowiem skarga została wniesiona prawidłowo, jest dopuszczalna i winna podlegać rozpoznaniu,
- - art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji projektu,
- - niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy z dnia Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 3 w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., polegające na niezastosowaniu przy kontroli zaskarżonej informacji o wyniku procedury odwoławczej środków przewidzianych w art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., w sytuacji kiedy znajdowały zastosowanie,
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania istoty sprawy,
- - § 17 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 - 2013 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo wniesienia skargi pomimo, iż zaskarżone pismo [...]JWPU zawiera informację o oddaleniu zarzutów wnioskodawcy w przeważającej części,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie:
- - uznania informacji z dnia [...] listopada 2011 r. za informację o pozytywnym wyniku procedury odwoławczej w sytuacji, gdy z treści informacji wynika, że w zakresie zarzutów dotyczących czterech kryteriów informacja jest negatywna,
- - uznania, że informacja z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie w sytuacji, gdy w zakresie oceny czterech kryteriów informacja ta kończy postępowanie odwoławcze,
- - uznania, że informacja z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest pisemną informacją o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w sytuacji, gdy z treści informacji wynika, że w zakresie zarzutów dotyczących czterech kryteriów informacja jest negatywna,
- - ustalenia, że w sprawie nie zostały jeszcze wyczerpane środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego w sytuacji, gdy w sprawie nie przysługuje już skarżącej, jak też nie będzie w przyszłości przysługiwał żaden środek odwoławczy w zakresie czterech kryteriów, co do których wyniki procedury odwoławczej są ostateczne,
- - ustalenia, że strona nie otrzymała jeszcze informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w sytuacji, gdy taką informację otrzymała w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie czterech z sześciu ocenianych kryteriów.
Mając na względzie powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu spółka rozszerzyła argumentację zawartą w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść.
Natomiast, w myśl art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r., system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Stosownie do art. 30a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r., pozytywnie oceniony projekt to taki, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, a także projekt, którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Dopiero po spełnieniu wymienionych warunków jest możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie projektu.
Środki odwoławcze w postępowaniu odwoławczym przysługują tylko w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r.). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje pojęcia "negatywnej oceny projektu", a w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było ono interpretowane jednolicie.
Obecnie za ugruntowane należy uznać stanowisko, że pojęcie negatywnej oceny projektu oznacza ocenę wykluczającą możliwość zakwalifikowania projektu do dofinansowania (por. orzeczenia NSA z 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10; z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 565/10; z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 657/10; z 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GZ 182/10; z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 846/10; z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 847/10; z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2236/11).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela zapatrywanie przedstawione w wymienionych orzeczeniach i zawartą w nich argumentację. W szczególności podkreślenia wymaga, że konkurs służy wyłonieniu projektów, które mogą uzyskać dofinansowanie, a dokonywane w postępowaniu konkursowym oceny projektów są jedynie instrumentem służącym wyborowi projektów do dofinansowania, a nie celem samym w sobie. Należy więc podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w postanowieniu z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt II GSK 248/10, zgodnie z którym "Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zatem miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej".
Tak więc to strona powinna mieć prawo do decydowania, czy dokonana na dowolnym etapie postępowania konkursowego ocena jej projektu jest na tyle negatywna, że uniemożliwia lub ogranicza otrzymanie dotacji, i w związku z tym skorzystania ze środka odwoławczego. W tej sytuacji nie można przyjąć, że to instytucja zarządzająca, poprzez samo użycie pojęcia, że: "protest został uwzględniony", decyduje o tym, czy stronie przysługuje prawo do skorzystania ze środka odwoławczego, czy też nie. Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. przez uznanie, że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej w połączeniu ze stwierdzeniem braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen (por. też: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2313/11).
W świetle powyższego należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za zasadne, ponieważ w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi jako przedwczesnej.
Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, gdyż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wiążą zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z rozpoznaniem skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (v: wyrok NSA z 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05).