Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4609/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2279/15 po rozpoznaniu skargi E.S. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2015 r., nr [...] i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2015 r. w Lubieszynie na drodze krajowej nr 10 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Scania o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Kelberg o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierowała strona, prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: E.S. [...], która wykonywała przejazd drogowy z ładunkiem młóta browarnianego - ładunku sypkiego, podzielnego. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z [...] kwietnia 2015 r.

Kontrolowany pojazd zważono dwukrotnie, a za podstawę wyznaczenia wielkości przekroczenia dopuszczalnych parametrów transportu drogowego przyjęto wyniki korzystniejsze dla kontrolowanego, które wynosiły:

1. - nacisk na pojedynczej osi napędowej 13,75 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1t w górę) - przekroczenie o 3,75 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 37,5 %),
2. - rzeczywista masa całkowita pojazdu - 44,1 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 4,1 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 10,25 %).

Ponadto podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: ZWITD) decyzją z [...] maja 2015 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach wskutek przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu członowego.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, GITD powołaną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie ZWITD. Stwierdził, że zgromadzono dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a materiał dowodowy w pełni odzwierciedlał ustalony w sprawie stan faktyczny. Do pomiaru nacisków na osie, w tym na pojedynczej osi napędowej pojazdu, jak i dmc pojazdu członowego wykorzystano podczas kontroli przenośne wagi typu LP 600 o nr [...] i [...]. W dniu kontroli legitymowały się one ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. Miejsce ważenia spełniało normy wymagane nawet dla wag do pomiarów dynamicznych, co potwierdzał protokół pomiaru pochylenia tego stanowiska z [...] grudnia 2011 r.

W ocenie GITD doszło do naruszenia obowiązku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Skarżącą jako stronę postępowania ustalono prawidłowo, zgodnie z treścią art. 140aa ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.; dalej: p.r.d.).

Organ odwoławczy zauważył, że obowiązki związane z przejazdem wynikały z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i były tożsame dla wszystkich uczestników związanych z wykonywanym przejazdem. Obowiązki te określają sposób przewożenia ładunku, warunki techniczne pojazdu i związane z nimi parametry normatywne kontrolowanego pojazdu, warunki związane z uzyskaniem określonej kategorii zezwolenia, kwestie podzielności ładunku i wynikającą z tego faktu możliwość uzyskania określonej kategorii zezwolenia, dopuszczalne naciski osi przewidzianych dla danej drogi. W ocenie GITD między zachowaniem strony, a stwierdzonymi naruszeniami istniał normalny i bezpośredni związek przyczynowy. Wyjaśnienia strony złożone ZWITD nie potwierdzały, aby dochowała ona należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem bądź nie miała wpływu na powstanie naruszenia.

GITD zauważył, że kontrolowany pojazd członowy był nienormatywny na wszystkich kategoriach dróg publicznych z uwagi na samą wielkość nacisku na pojedynczej osi napędowej. Podkreślił, że sposób doboru określonych środków celem zachowania normatywności pojazdu (stworzenie własnych procedur, szczegółowa organizacja pracy, kształtowanie stosunków zobowiązaniowych z pozostałymi uczestnikami obrotu prawnego, ustalanie trasy przejazdu) jest kwestią przewoźnika. Powinien zorganizować przejazd i czynności mu towarzyszące tak, aby kierując się treścią wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, stanowiące konsekwencję ich naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę strony uwzględnił.

Za zasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przy ustaleniach wyników ważenia pojazdu celem ustalenia jego masy całkowitej. Zasadniczo podzielił stanowisko skarżącej o użyciu niewłaściwych wag pomiarowych do ważenia kontrolowanego zespołu pojazdów, tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600.

Sąd I instancji podkreślił istotność wyników ważenia pojazdu. Podniósł, że zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dmc pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Zatem wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić wątpliwości co do prawidłowości ich przeprowadzenia, zwłaszcza jako zasadniczego dowodu stanowiącego podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej.

Sąd zauważył, że zasady użytkowania urządzeń określają bezpośrednio ich producenci (w tym przypadku instrukcja obsługi wagi LP 600), co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte, zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia typu urządzenia (WE nr PL 05004) oraz świadectwach legalizacji (dla wag LP 600 wykorzystanych w rozpatrywanej sprawie).

Z powołanych dokumentów wynikało, że waga nieautomatyczna do pomiarów statycznych LP 600 służy do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag lub ich odpowiedniej konfiguracji w zależności od rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów). Natomiast, zdaniem WSA, omawiane wagi nie posiadały homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Brak możliwości dokonywania na podstawie wskazań tego typu wag pomiarów dmc (wskutek sumarycznych wyników nacisków kół i osi), potwierdzała także treść instrukcji obsługi wag LP 600, których zastosowanie zostało przez producenta (Intercomp) wskazane na s.3 oraz s.9 instrukcji. Jednoznacznie z niej wynikało, iż wagi te są przeznaczone tylko do statycznych pomiarów nacisku kół lub osi.

Zdaniem WSA, znana mu z urzędu "Instrukcja postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych", wprowadzona zarządzeniem Głównego Inspektora nr 3/2006 z 7 lutego 2006 r. świadczyła, że dokonywanie sumarycznych pomiarów może prowadzić do niezgodności ze stanem faktycznym (nieodpowiadającym rzeczywistości). Zalecano w niej obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP 600) o 200kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. Na powyższe nieprawidłowości w ustaleniach kontrolnych Inspekcji zwróciła uwagę nie tylko Najwyższa Izba Kontroli w opublikowanej 26 marca 2012 r. "Informacji o wynikach kontroli ochrony dróg przed niszczeniem przez przeciążone pojazdy", ale przede wszystkim merytorycznie najbardziej właściwy organ - Prezes Głównego Urzędu Miar.

Ten ostatni także w piśmie z 26 września 2013 r. (znak M31-076 140.1-619/13), znanym WSA też z urzędu z innych spraw, zajął stanowisko, że wynik ważenia pojazdu z wykorzystaniem wag LP 600 do masy całkowitej może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, a ostateczne ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane na podstawie innej odpowiedniej wagi nieautomatycznej klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym Max. Sąd stanowisko to uznał za wiążące dla innych organów administracji.

Sąd zauważył, że wagi użytkowane przez organy inspekcji drogowej, jako przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Taki system dopuszczenia do używania wskazanych urządzeń ma na celu, stosownie do ustawy o miarach, zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych na obszarze całego kraju. Urządzenie jest weryfikowane pod kątem dopuszczenia do użytkowania na podstawie określonych danych technicznych producenta. W przypadku, gdy urządzenie takie miałoby zostać dopuszczone do obrotu czy użytkowania w celu innym niż to wynika z danych uzyskanych od producenta, wymagałoby wykonania ponownej legalizacji w oparciu o nowe dane techniczne producenta.

W rezultacie, zdaniem WSA, pomiar nacisku na osie pojazdu, dokonany w toku kontroli drogowej przy użyciu wag LP 600, posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji, został dokonany niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń, określonych w świadectwie legalizacji oraz w instrukcji producenta wag.

Sąd uznał to działanie za nieprawidłowe, niezgodne z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym w stanie faktycznym, którego istotnym elementem było dokonanie pomiaru (ważenia pojazdu) w celu ustalenia faktycznej masy całkowitej pojazdu (zespołu pojazdów) i na tej podstawie stwierdzenia (bądź nie) przekroczenia dopuszczalnych norm, czego skutkiem jest nałożenie kary finansowej, stosownie do rodzaju i skali dokonanego naruszenia.

Odpowiedzialność przewoźnika za ten delikt administracyjny nie mogła opierać się na domniemaniu, że producent użytych do pomiaru wag nie zabraniał w instrukcji ich stosowania dokonywania pomiarów sumarycznych nacisków poszczególnych osi pojazdu (zespołu pojazdów) dla wyliczenia jego rzeczywistej masy całkowitej i ustalania na tej tylko podstawie przekroczenia dopuszczalnych prawem norm.

W ocenie Sądu, organ działając w opisany wyżej sposób naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie ustalenia jej stanu faktycznego. Dokonany pomiar został bowiem przez organ uznany za w pełni prawidłowy, a w konsekwencji jego wynik stanowił podstawową przesłankę nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15000 zł.

Co do drugiej przesłanki - stwierdzonego nacisku pojedynczej osi kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczającego o 3,75 t (o 37,5%) dopuszczalną dla drogi krajowej nr 10 wielkość nacisku pojedynczej osi 10 t, taka wielkość przekroczenia dopuszczalnych norm nacisku osi (powyżej 20%) skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII - w wysokości 15.000 zł, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d., bez względu na inne stwierdzone naruszenia.

Sąd jednak zauważył, że może znaleźć zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., wyłączający odpowiedzialność przedsiębiorcy (przewoźnika), w sytuacji przewozu materiału sypkiego lub drewna. Z akt administracyjnych wynikało, że przewożono ładunek - młóto browarniane, będące ładunkiem sypkim podzielnym. Zgodnie z przywołanym przepisem naruszenie przekroczenia nacisku osi pojazdu, bez względu na jego skalę nie stanowi już przesłanki nałożenia kary pieniężnej, jeżeli nie nastąpiło jednoczesne przekroczenie dmc pojazdu przewożącego materiał sypki.

Zatem brak stwierdzenia przekroczenia dmc kontrolowanego zespołu pojazdów, z uwagi na wskazane okoliczności i właściwości użytych do pomiaru wag, mógł mieć istotne znaczenie dla wyniku całej sprawy i sposobu jej rozstrzygnięcia, w szczególności na ocenę przesłanek wyłączenia odpowiedzialności skarżącej za stwierdzone naruszenie przepisów i umorzenia postepowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., którą to okoliczność organ winien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. Sąd zalecił organowi dokonanie także reasumpcji wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych LP 600, opisanych w załączniku do protokołu kontroli. Uznał, że dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł zdecydować o ewentualnym nałożeniu kary pieniężnej. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów oparł na treści art. 200 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył wyrok w całości. Opierając się na art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a. zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a), przejawiające się w błędnym i przedwczesnym przyjęciu przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar masy całkowitej kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag LP 600, które w ocenie Sądu I instancji przeznaczone były wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, przy czym Sąd oparł swoje stanowisko na niczym nieuzasadnionym poglądzie Prezesa Głównego Urzędu Miar, w żaden sposób nie wskazując przepisów prawa powszechnie obowiązującego mogących potwierdzać, że przy użyciu wag LP 600 nie jest możliwe dokonanie przedmiotowych ustaleń, zaś skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że były on błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, natomiast organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń także w zakresie masy całkowitej kontrolowanego pojazdu;

ponadto, z ostrożności procesowej zarzucił także:

1. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6), poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenia wag LP 600 do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r, Nr 4, poz. 23), oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu LP 600 przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi pojazdu, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca nie zajęła stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty nie są uzasadnione.

Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego. Jednakże zmierzają one w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ w sposób nieuprawniony dokonał pomiaru masy całkowitej kontrolowanego pojazdu za pomocą wag przeznaczonych jedynie do ważenia nacisków kół oraz osi pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w tym zakresie z Sądem I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę uznania, że strona dopuściła się przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 4,1 tony. Należy bowiem zauważyć, że ustalenia poczyniono na podstawie zsumowania pomiarów nacisku na poszczególne osie pojazdu, dokonanych za pomocą dwóch nieautomatycznych wag oznaczonych fabrycznie LP 600, służących do pomiarów statycznych. W skardze kasacyjnej organ stwierdził, że taka metoda wyznaczania masy całkowitej pojazdu jest prawidłowa. Organ nie powołał się jednak na konkretne treści instrukcji producenta, które dawałyby podstawę do takiego stwierdzenia. Swoje argumenty opierał na dokumentach zatwierdzających wagi LP 600 do użytkowania, a w zasadzie na braku zapisów w tych dokumentach, że sposobu pomiarów, jak wyznaczanie masy całkowitej poprzez zsumowanie nacisków na pojedynczą oś, nie wykluczyły.

Organ wskazywał na świadectwa legalizacji ponownej użytych podczas kontroli wag w powiązaniu z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r., poz. 305 z późn. zm.), które nie określa liczby osi składających się na oś wielokrotną. Ustalenie tej liczby należy do ustaleń faktycznych, a ustalenie nacisków osi wielokrotnej następuje wskutek zsumowania nacisków pojedynczych osi. Stąd GITD wyprowadzał wniosek, że skoro możliwe jest w opisany sposób obliczenie nacisku osi wielokrotnej, to dopuszczalne jest dalej idące sumowanie nacisków wszystkich osi, pozwalające na ustalenie masy całkowitej pojazdu.

Organ także przywoływał świadectwa legalizacji ponownej oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 26, poz. 152), stanowiący, że błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia.

Należy zauważyć, że z przepisu tego nie wynika zakres możliwych pomiarów przy użyciu wag typu LP 600, a jedynie kwestia dokładności wskazań liczbowych wag. Podobnie załącznik, do którego ten przepis się odwołuje, charakteryzuje wielkość obciążeń i wielkości dopuszczalnych błędów granicznych dla wag poszczególnych klas wag (od I do IIII). Natomiast definicję wagi nieautomatycznej zawiera § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, jednak nie powoływany w skardze kasacyjnej. Według niego waga nieautomatyczna to przyrząd pomiarowy służący do określania masy ciała oraz mogący służyć do określania innych, związanych z masą wielkości, ilości, parametrów albo właściwości, wykorzystujący działanie na ciało siły grawitacji, wymagający udziału operatora podczas ważenia. Wynika z tego uregulowania, że waga nieautomatyczna służy również do określania związanych z masą wielkości, bez szczegółowego ich wymienienia.

Organ wskazał także na § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r, Nr 4, poz. 23), tj. aktu poprzedzającego wyżej cytowane rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r, w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych, choć w tym ostatnim, obowiązującym akcie jest w zasadzie tożsamy zapis w § 3 pkt 2 definiujący wagę elektroniczną jako wagę nieautomatyczną wyposażoną w urządzenia elektroniczne, spełniające określone funkcje, stanowiące oddzielne zespoły, które mogą być badane niezależnie.

Organ opierał swoją opinię także na art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6), według którego dla celów dyrektywy rozróżnia się rodzaje wykorzystania wag nieautomatycznych, m.in., jak w pkt a) (ii) określanie masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, wynagrodzenia, odszkodowania lub podobnych typów opłat. Przepis ten jedynie wskazuje rodzaje wykorzystania wag nieautomatycznych, nie przesądza, że omawiane wagi służą do pomiaru wszystkich wielkości wymienionych w art. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 dyrektywy 2009/23 (waga nieautomatyczna" lub "waga" oznacza urządzenie ważące - przyrząd pomiarowy służący do ustalania masy ciała przez wykorzystanie działania na to ciało siły grawitacji; urządzenie ważące może także służyć do ustalania innych związanych z masą wielkości, ilości, parametrów albo właściwości - wymagające interwencji operatora podczas ważenia).

Skarżący kasacyjnie powołał także na art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16), poprzedzającej dyrektywę 2009/23. W art. 2 ust. 2 lit. a) pkt 2 tego aktu wymieniono jedną z kategorii wykorzystania wag: określanie masy dla obliczenia opłaty targowej, cła, podatku, premii, kary, wynagrodzenia, odszkodowania lub podobnych typów opłat. Wagi używane do zastosowań wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) muszą spełniać zasadnicze wymogi wymienione w załączniku I (art. 3 omawianego aktu).

Należy podnieść, że obie powołane dyrektywy zostały wdrożone do porządku krajowego, m.in. na mocy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r, w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych. Sposób ich implementacji nie był kwestionowany przez GITD.

Omawiane dotąd regulacje dotyczące elektronicznych wag nieautomatycznych i świadectwo legalizacji ponownej nie wskazywały zakresu zastosowań każdej zalegalizowanej wagi nieautomatycznej, a tylko możliwe i dopuszczalne ich zastosowania. Czyli nie wynikały jednoznacznie rodzaje pomiarów, do których mogłyby być przeznaczone wagi nieautomatyczne.

Dokumenty techniczne są niezbędne do zatwierdzenia wag do użytkowania i potwierdzenia spełniania przez te wagi wymogów wynikających z powołanych przepisów. Natomiast rodzaje pomiarów, które mogą być ustalane przy użyciu wspomnianych wag są doprecyzowywane w instrukcji producenta, co słusznie podkreślił WSA.

Jak wynika zaś z instrukcji obsługi wagi LP 600, dołączonej do akt administracyjnych ta waga została, przeznaczona wyłącznie do statycznego pomiaru nacisku kół i osi pojazdów. Brak jest więc wskazania przez samego producenta, że wagi tego typu mogą być także przeznaczone do określania rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie dowodowe w zakresie określenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu oparły swoje ustalenia, które stanowiły podstawę do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie pomiaru wykonanego za pomocą urządzenia, które nie było do tego przeznaczone. Do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia jedynie uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości (także w zakresie aparatury pomiarowej). Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia.

Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 720/16; 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 3194/16).

W związku z powyższym, jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, organy administracji publicznej nie ustaliły prawidłowo - w kategoriach dowodowych - rzeczywistej masy całkowitej pojazdu nienormatywnego, a więc okoliczności niezwykle istotnej dla odpowiedzialności skarżącej - adresatki decyzji.

Fakt, że Sąd I instancji na poparcie swoich argumentów odwołał się nieprawidłowo do pism Prezesa NIK czy Prezesa Głównego Urzędu Miar, które nie miały mocy dowodowej, nie wpłynęło na ocenę zaskarżonego wyroku. Stanowisko WSA miało oparcie w dokumentach legalizacji ponownej wag LP 600 w powiązaniu z zacytowanymi wyżej przepisami rozporządzeń i dyrektyw dotyczących wag nieautomatycznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten element procedury administracyjnej został przez Sąd I instancji słusznie uznany za wadliwy i wadliwość ta rzutowała na ocenę całości postępowania organów w niniejszej sprawie, co mogło wywołać skutek w postaci wydania błędnej, a negatywnej dla adresatki decyzji administracyjnej. Należy podzielić opinię WSA, że przewożony ładunek – młóto browarniane było ładunkiem sypkim. Organy ITD. nie miały co do tego wątpliwości, począwszy od kontroli, po obie decyzje.

Ustalenia powyższe miały istotne znaczenie w kontekście ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności skarżącej (co prawidłowo zauważył WSA) na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. stanowiącego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

Z podanych przyczyn należało zgodzić się z Sądem I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nałożenia kary pieniężnej i o wysokości kary zadecydowało stwierdzenie przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej, co nie zostało zakwestionowane przez WSA. Jednakże wyniki ważenia masy całkowitej pojazdu uzyskane za pomocą nieprzystosowanych do tego urządzeń w sytuacji przewozu ładunku sypkiego (młóta browarnianego), mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualne wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej skarżącej, co zasadnie zauważył Sąd I instancji.

Zatem niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że zebrane dowody nie pozwalały na przyjęcie, że wykorzystane podczas kontroli wagi LP 600 nadawały się do pomiaru masy całkowitej pojazdu. Powołane przez GITD uregulowania, także nie potwierdziły jego tezy o możliwości określania masy całkowitej pojazdu przy użyciu wag LP 600.

Niezależnie od podnoszonych przez GITD zarzutów, w sytuacji gdy Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzje obu instancji, to NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w skrócie: TSUE).

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz. U. UE L z 1996 r. poz. 235, s. 59 z późn. zm.; dalej dyrektywa 96/53) w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do tego aktu. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt 54, 55, 56, 61, 69, 85, 86 tego uzasadnienia.

Nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień ww dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy (jak w niniejszej sprawie z Polski do Niemiec), a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem się ruchem pojazdów.

Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. Wobec tego należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy 96/35. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą.

Ograniczenia dostępu pojazdów odpowiadających dopuszczalnym wartościom nacisku osi, określonym w pkt 3.1. i 3.4. załącznika I do dyrektywy 96/35 zostały określone w art. 7 dyrektywy i tylko z ich uwzględnieniem należy oceniać ograniczenia wynikające z polskiego prawa.

Powyższą opinię przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnią organy ITD, gdyż przejazd odbywał się krajową nr 10 w miejscowości Lubieszyn, po której to drodze publicznej mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t.

Wobec powyższego skargę kasacyjną GITD jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.