Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał na wstępie, że pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Gospodarki poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu złożonego przez nią, na podstawie ustawy z 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41, poz. 363 ze zm.), zwanej dalej ustawą o finansowym wspieraniu inwestycji, wniosku dotyczącego rozbudowy zakładu produkcyjnego w K. W odpowiedzi na wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie tego wniosku Minister Gospodarki pismem z dnia [...] lipca 2006 r. poinformował spółkę, że Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom opiniując negatywnie jej wniosek wziął pod uwagę, oprócz otrzymanej przez nią punktacji, środki finansowe będące w dyspozycji ministra przypadające na daną turę aplikacyjną.
Oceniając zasadność skargi Sąd wpierw wyjaśnił, że określona w art. 13 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji "informacja" wydawana przez ministra, który wykonuje zadania publicznoprawne w ramach przyznanych mu kompetencji ustawowych i władczo rozstrzyga o odmowie udzielenia wsparcia finansowego, o które ubiega się przedsiębiorca, jest decyzją administracyjną i podlega kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku wniósł Prezes Zarządu Spółki, nieupoważniony do jednoosobowego podpisywania pism w imieniu Spółki.
Ponadto decyzja ta nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a. Za rażące naruszenie prawa Sąd I instancji uznał także orzekanie o przyznaniu wsparcia finansowego w oparciu o inne kryteria, niż ustanowione w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji /Dz. U. Nr 165, poz. 1600 ze zm./. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego Sąd I instancji stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
II
W skardze kasacyjnej Minister Gospodarki zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia wyroku i orzeczenia, co do istoty sprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 i 13 a ust. 1 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, polegające na przyjęciu, że informacja, o której mowa w art. 13 a ust. 1, a tym samym informacja z dnia [...] lipca 2006 r., jest decyzją administracyjną;
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3-5 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sprawa ta należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy skarga powinna zostać odrzucona, bowiem sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach mających charakter cywilnoprawny, a zaskarżona informacja z dnia [...] lipca 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądów administracyjnych;
- - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 a ust. 1 i 2 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji i art. 13 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 września 2003 r., polegającą na błędnym przyjęciu, że:
- - w świetle art. 13 a ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji dla dokonania oceny formalnej i merytorycznej wniosku o udzielenie wsparcia nowej inwestycji zastosowanie mają przepisy k.p.a.;
- - na mocy art. 14 ust. 1 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji minister właściwy do spraw gospodarki może zdecydować na podstawie kryteriów udzielenia wsparcia finansowego zawartych w art. 14 ust. 2 tej ustawy, iż nowa inwestycja spełnia wszystkie warunki dopuszczalności udzielenia wsparcia, a negatywna opinia Zespołu do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom nie jest dla niego wiążąca.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Gospodarki podniósł, że będąca przedmiotem rozpoznania sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zatem wniesiona skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona informacja jest decyzją administracyjną, pozostaje w sprzeczności z wyraźną wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisach ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. Minister podniósł, że w art. 13 a ust. 2 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji wskazany został swoisty tryb odwoławczy, który nie stanowi trybu przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a., bowiem ustawodawca nie zawarł w przepisach ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji odesłania do stosowania przepisów k.p.a. Organ podkreślił też, że Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom przedstawiając opinię dotyczącą tego wniosku uwzględnił, oprócz kryteriów zawartych w art. 14 ust. 2 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, również fakt ograniczonej ilości środków będących w gestii ministra właściwego do spraw gospodarki.
Określony w tej ustawie katalog kryteriów oceny wniosku jest, bowiem katalogiem otwartym, natomiast zamknięty katalog kryteriów został określony w rozporządzeniu z dnia 12 września 2003 r., które jest aktem niższego rzędu i nie może zawierać regulacji sprzecznych z ustawą, którą wykonuje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. w K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu żądania Spółka przedstawiła argumentację wskazującą, w jej ocenie, na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej i wywody świadczące o zgodności z prawem kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oparcie środka odwoławczego od wyroku Sądu I instancji na tym przepisie obliguje Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko do rozpoznania tego zarzutu w pierwszej kolejności, ale przede wszystkim do rozważenia tej kwestii z urzędu, gdyż niedopuszczalność drogi sądowej jest przesłanką nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
W poddanym kontroli instancyjnej orzeczeniu Sąd I instancji przyjął, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego", prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 a ust. 1 i 2 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji prowadzi do wniosku, że przewidziana w tym przepisie "informacja" jest decyzją administracyjną. Zauważyć, zatem należy, że w mającym obecnie już jedynie walor historyczny, wobec uchylenia z dniem 26 grudnia 2006 r. ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominował pogląd przeciwny /postanowienie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 394/05, wyrok z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 70/05, postanowienie z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. akt III SA 2835/03, postanowienie z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt III SA 223/03/. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 394/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy i braku wyodrębnienia etapu postępowania lub kwestii do rozstrzygnięcia w trybie postępowania administracyjnego przez wydanie aktu lub czynności, rozpoznanie wniosku o przyznanie stosownej pomocy ze strony Państwa powinno zaliczać się do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela ten wywód prawny. Nadto zwraca uwagę, na sygnalizowany również w uzasadnieniu powołanego postanowienia, problem związany z tym, że w poszczególnych ustawach występują często konstrukcje normatywne przewidujące dofinansowanie różnych przedsięwzięć osób fizycznych lub prawnych ze środków publicznych na podstawie umów zawieranych z tymi osobami przez organy administracji publicznej lub inne instytucje publiczne. W takich sytuacjach powstaje istotne z punktu widzenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej pytanie o charakter prawny czynności owych organów lub instytucji poprzedzających zawarcie umowy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma w tej kwestii wspólnego rozwiązania odnoszącego się do charakteru rozstrzygnięć organów lub innych instytucji poprzedzających zawarcie umowy, a dotyczących tego, czy dany podmiot spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania /wsparcia/ i w związku z tym, czy zostanie z nim zawarta umowa, czy też przeciwnie: odmówi się zawarcia umowy. Nie można, zatem z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, cytowanych zarówno przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, jak i skarżącego, wyprowadzać wniosków uogólniających, gdyż przywołane uchwały odnosiły się do rozwiązań prawnych zawartych w konkretnych przepisach prawnych zastosowanych w określonej sprawie, a żadna z nich nie dotyczyła ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji.
Dla odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcia w fazie poprzedzającej zawarcie umowy mają charakter administracyjnoprawny, wymagana jest staranna wykładnia przepisów poszczególnych ustaw. Wykładnia ta ma na celu ustalenie, czy ustawa przyznaje organowi administracji publicznej lub innej instytucji publicznej kompetencję do dokonywania czynności, mającej charakter administracyjnoprawny, a zwłaszcza wydawania decyzji administracyjnych.
W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa zawarta przez ministra właściwego do spraw gospodarki z przedsiębiorcą. Stosownie do istotnego dla dalszych rozważań art. 13 ust. 2 tej ustawy, przy ministrze właściwym do spraw gospodarki tworzy się Zespół do Spraw Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, zwany dalej Zespołem. Kompetencje Zespołu określa ust. 4 tego przepisu stanowiący, że do zadań Zespołu należy przygotowanie i przedstawienie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki opinii w formie uchwały w sprawie wniosków o udzielenie wsparcia nowej inwestycji.
W tekście pierwotnym ustawy w art. 13 ust. 5 ustawodawca nakładał na Zespół obowiązek informowania przedsiębiorcy o przyczynach negatywnej opinii, a przedsiębiorca mógł w terminie 14 dni od otrzymania tego stanowiska zwrócić się do właściwego ministra o ponowne przeanalizowanie wniosku i wydanie nowej opinii /podkreślenie NSA/. Z dniem 27 września 2003 r. ust. 5 art. 13 został uchylony i dodano art. 13 a, który w ust. 1 stanowi, że minister właściwy do spraw gospodarki informuje przedsiębiorcę o przyczynach odmowy udzielenia wsparcia finansowego nowej inwestycji, a ust. 2 jest powtórzeniem drugiego zdania z uchylonego art. 13 ust. 5, bo stanowi, że przedsiębiorca może zwrócić się w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1 do ministra właściwego do spraw gospodarki, o ponowne rozpatrzenie wniosku. Ponowne rozpatrzenie wniosku przez ministra następuje terminie 30 dni od dnia otrzymania przez ministra wniosku o wydanie nowej opinii /podkreślenie Sądu/.
Opisana zmiana stanu prawnego została odczytana przez autora komentarza do art. 13a ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, opublikowanego w LEX/el, w ten sposób, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania wsparcia finansowego /S. Szuster – komentarz do art. 13 a ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, – LEX/el 2004/. Tak też przepis ten odczytał Sąd I instancji wywodząc, że informacja, o której mowa w komentowanym przepisie, w której "minister wykonując zadania publicznoprawne w ramach przyznanych mu kompetencji ustawowych, władczo rozstrzyga o odmowie udzielenia wsparcia, o które ubiega się przedsiębiorca jest decyzją administracyjną". W uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd I instancji nie naprowadził jakichkolwiek argumentów uzasadniających tę tezę. Z kolei w przytoczonym komentarzu jego autor ograniczył się do przywołania poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do decyzji administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z zacytowanego przepisu art. 13 a ust. 1 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji nie sposób wywieść kompetencji właściwego ministra do władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego. Nadto żaden z przepisów tej ustawy nie przyznawał ministrowi takich uprawnień. Analizując przepisy ustawy wyeksponować należy, że to Zespół opiniuje wniosek o przyznanie wsparcia. Jego negatywna opinia podjęta w formie uchwały jest wiążąca dla właściwego ministra. W ustawie o finansowym wspieraniu inwestycji nie ma, bowiem przepisu, który wskazywałby na to, że pomiędzy podjęciem uchwały przez Zespół, niebędący wszak organem administracji publicznej czy instytucją publiczną, ani podmiotem uprawnionym do udzielenia wsparcia finansowego, a informacją udzielaną przedsiębiorcy przez właściwego ministra o przyczynach odmowy udzielenia wsparcia finansowego jest jakieś odrębne, dodatkowe postępowanie pozwalające organowi administracji publicznej do władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia.
Z brzmienia przepisów art. 13 i 13a omawianej ustawy należy wyprowadzić wręcz przeciwny pogląd. Użyte w art. 13 a ust. 1 komentowanej ustawy określenie "informuje" wskazuje na to, że minister tylko przekazuje przedsiębiorcy treść negatywnej opinii Zespołu. Argument ten wzmacnia przepis ust. 2 art. 13a, który początek 30 dniowego terminu ponownego rozpatrzenia wniosku przez właściwego ministra liczy od dnia otrzymania przez ministra wniosku o wydanie nowej opinii. Właściwym do wydania opinii jest wszak Zespół.
Prawidłowa wykładnia art. 13a ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji w powiązaniu z art. 13 ust. 4 tej ustawy prowadzi do uprawnionego wniosku, że rola właściwego ministra została ograniczona do przedstawienia ubiegającemu się o wsparcie przyczyn wydania negatywnej opinii przez Zespół. Taka konstrukcja, powstała po omówionej nowelizacji ustawy, sprawia, że z czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy czy też sporu o jej zawarcie, wyeliminowano podmiot /Zespół/ niebędący stroną tej umowy. To racjonalne rozwiązanie ustawodawcy nie może być jednak odczytane, jako stworzenie podstawy materialnoprawnej do wydania przez ministra właściwego do spraw gospodarki decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego. Oczywiście inna byłaby sytuacja wówczas, gdyby ustawodawca nie związał ministra właściwego do spraw gospodarki negatywną opinią Zespołu. Jednakże przepis art. 13a ust. 2 in fine ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji wskazuje wprost, że minister jest związany opinią i to wówczas, gdy "informuje", jak i wtedy, gdy rozpoznaje wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku, skoro mowa w nim jest o "nowej opinii".
Z tych powodów nie sposób zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, iż ustawodawca przyznał ministrowi właściwemu do spraw gospodarki kompetencje do władczego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia wsparcia finansowego, o które ubiega się przedsiębiorca.
Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 189 p.p.s.a i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.