Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1798/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. S. A. - M. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu pobrania opłaty za czynności urzędowe w zakresie miar.
Sąd orzekał w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Prezes Głównego Urzędu Miar odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłacie pobranej za udzielenie przez Prezesa Głównego Urzędu Miar zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących, stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych (decyzja nr [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...] z dnia [...] września 2006 r. oraz nr [...] z [...] września 2006 r.). W uzasadnieniu organ podał, że J. S. – A.-M. podał we wniosku o wydanie zezwoleń adresy trzech oddziałów firmy, w których miała być prowadzona działalność, dlatego wydane zostały trzy odrębne zezwolenia, a następnie od każdego z zezwoleń pobrano opłatę w wysokości 12.000 zł.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Prezes Głównego Urzędu Miar, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawcy wydane zostały trzy zezwolenia w formie decyzji administracyjnych, które nie były kwestionowane i stały się ostateczne. Zdaniem organu z art. 16c ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.), dalej: Prawo o miarach, wynika, że miejsce świadczenia usług określone w zezwoleniu może być tylko jedno, zaś wskazanie trzech miejsc wymagało wydania trzech zezwoleń i pobrania opłat z tego tytułu w wysokości po 12.000 zł za każde z zezwoleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że z treści art. 16c ust.1 pkt 2 Prawa o miarach (nieistniejąca jednostka redakcyjna) wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie instalacji, napraw oraz sprawdzania urządzeń stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych jest wydawane dla danego podmiotu, ze wskazaniem konkretnego i tylko jednego miejsca prowadzonej działalności. Zdaniem Sądu z przepisów Prawa o miarach wynika, że jednym zezwoleniem można objąć tylko i wyłącznie jedno miejsce świadczenia usług.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że jedynie pierwsza z wydanych decyzji stanowiła właściwe zezwolenie na prowadzenie działalności, a pozostałe stanowiły jej uzupełnienie wyrażające się w dwukrotnym dodaniu nowego miejsca świadczenia usług.
Zdaniem Sądu I instancji nie ma racji skarżący twierdząc, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem wspólnotowym, a konkretnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.85.370.8; Dz.U.UE-sp.07-1-227 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85. Powołane rozporządzenie określa bowiem generalną zasadę wykonywania instalacji i napraw urządzeń rejestrujących używanych w transporcie wyłącznie przez instalatorów lub warsztaty uprawnione przez właściwe organy państw członkowskich. Zasady dotyczące uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie powyższej działalności precyzują natomiast przepisy prawa krajowego, zastosowane w niniejszej sprawie.
J. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - błędną wykładnię art. 16c ust. 4 pkt 4 oraz art. 16d ust. 2 pkt 1 lit. c) Prawa o miarach polegającą na uznaniu, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie instalacji, napraw oraz sprawdzania urządzeń stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych jest wydawane dla danego podmiotu, ze wskazaniem konkretnego i tylko jednego miejsca prowadzenia działalności, w tym m.in. poprzez pominięcie przy ich wykładni art. 249 (dawniej 189) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U.UE.L.06.376.36), dalej: dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, w szczególności jej art. 10 ust. 4;
- - błędną wykładnię art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 poprzez przyjęcie, że przepis ten określa jedynie generalną zasadę wykonywania instalacji lub napraw i sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie samochodowym zaś konkretne zasady dotyczące uzyskiwania tych zezwoleń precyzują przepisy prawa krajowego, w tym pominięcie przy wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, w szczególności jej art. 10 ust. 4 oraz art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że dopuszczalnym jest w zezwoleniu ograniczenie przez ustawodawcę krajowego miejsca świadczenia usług, podczas gdy cytowany przepis rozporządzenia stanowi, że urządzenia te mogą być instalowane i naprawiane przez instalatorów i warsztaty uprawnione przez właściwe władze państw członkowskich, a więc w jakimkolwiek miejscu bez ograniczenia terytorialnego, pod warunkiem jedynie przyznania stosownego uprawnienia przez państwo członkowskie, z czego wynika, że tak przyznane uprawnienie nie może być ograniczone do konkretnego miejsca na terytorium danego państwa członkowskiego.
W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji podnosząc, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zezwoleniem kilku miejsc świadczenia usług, to ustawodawca dałby temu wyraz poprzez alternatywne sformułowanie liczby pojedynczej i mnogiej, np. nakazując wskazanie jednego lub większej ilości miejsc świadczenia usług objętych jednym zezwoleniem. Zdaniem skarżącego rozumowanie Sądu jest błędne z tego powodu, że w art. 16 d ust. 3a Prawa o miarach ustawodawca nakazał przedsiębiorcy zgłaszać wszystkie zmiany danych, o których mowa w art. 16c ust. 3 i 4, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania - również w zakresie miejsca świadczenia usług.
Skarżący stwierdził, że zmiana liczby miejsc świadczenia usług jest jedynie zmianą zezwolenia (bez konieczności wydawania dodatkowych zezwoleń) mieszczącą się w ramach dopuszczalnych prawem zmian, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 5 Prawa o miarach. Znajduje to potwierdzenie w art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), dalej: ustawa o systemie tachografów cyfrowych. Zgodnie z tym przepisem wniosek o wydanie zezwolenia w zakresie instalacji tachografów cyfrowych winien zawierać określenie miejsca świadczenia usług. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w tym przepisie ustawy o systemie tachografów cyfrowych jest tożsame z rozwiązaniem przyjętym w pkt 4 ust. 4 artykułu 16c Prawa o miarach.
Skarżący podniósł, że w art. 9 ust.2 pkt b (powinno być: ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o systemie tachografów cyfrowych ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że podmiot prowadzący warsztat może zwrócić się z wnioskiem o zmianę zezwolenia w przedmiocie zmiany liczby miejsc świadczenia usług. Zdaniem skarżącego, z braku analogicznego przepisu w Prawie o miarach nie można wywodzić, że wniosek taki może tylko skutkować wydaniem nowych, osobnych zezwoleń na inne miejsca świadczenia usług wskazane we wniosku, a nie zmianą już wydanego zezwolenia poprzez rozszerzenie w nim katalogu miejsc świadczenia usług. Zmiana wydanego zezwolenia poprzez zwiększenie liczby miejsc świadczenia usług mieści się bowiem w dyspozycji art. 24 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 16d ust. 3a Prawa o miarach. Ten ostatni przepis dotyczy obowiązku zgłaszania Prezesowi Głównego Urzędu Miar wszystkich zmian danych, w tym miejsca świadczenia usług, a więc również zwiększenia ich liczby.
Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy pominął całkowicie treść art. 10 ust. 4 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie brak jest nadrzędnego interesu publicznego, który mógłby uzasadnić ograniczenie w wydawanym zezwoleniu świadczenia usług do określonego miejsca. Powyższa dyrektywa weszła w życie po wydaniu zezwoleń skarżącemu. Państwa członkowskie obowiązane były wprowadzić w życie przepisy niezbędne do wykonania tej dyrektywy w terminie do dnia 28 grudnia 2009 r. Biorąc jednak pod uwagę zasadę pośredniego skutku dyrektyw, sąd zobowiązany jest do stosowania i wykładni ustawodawstwa prawa krajowego w świetle brzmienia dyrektyw celem należytego ich wykonania, w tym dokonywania wykładni przepisów krajowych, również obowiązujących przed wejściem w życie dyrektyw.
Skarżący zarzucił również Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 poprzez przyjęcie, że przepis ten określa jedynie generalną zasadę wykonywania instalacji i napraw urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, zaś konkretne zasady dotyczące uzyskiwania tych zezwoleń precyzują przepisy prawa krajowego. W ocenie skarżącego przepis ten jest nadrzędny w stosunku do prawa krajowego i stanowi podstawę do przyjęcia, że państwa członkowskie nie mogą w wydawanych zezwoleniach ograniczać świadczenia usług w zakresie naprawy i instalacji do konkretnego miejsca.
Skarżący podniósł, że Sąd uznając, iż art. 16c ust. 4 pkt 4 i art. 16d ust. 2 pkt 1 lit. c) Prawa o miarach uprawnia jedynie do wydania jednego zezwolenia na konkretne miejsce świadczenia usług, powinien uznać ten przepis za sprzeczny z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i odmówić jego zastosowania.
Prezes Głównego Urzędu Miar w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie koszów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wymienionych w petitum skargi przepisów prawa materialnego. Opierając skargę kasacyjną na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w której żądał stwierdzenia nadpłaty w opłacie pobranej za wydanie trzech zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzenia urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych.
Zezwolenia te zostały wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar w postępowaniu jednoinstancyjnym. W każdym z tych zezwoleń zawarte zostało pouczenie, że strona niezadowolona z zezwolenia może zwrócić się do Prezesa Głównego Urzędu Miar z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia zezwolenia. Skarżący nie zwrócił się do Prezesa Głównego Urzędu Miar z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie jednego zezwolenia ze wskazaniem trzech miejsc świadczenia usług podanych we wniosku o wydanie zezwolenia, wskutek czego wydane zezwolenia, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ustanawiającym zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych stały się ostateczne. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym.
Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (por. B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 87).
Od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ustawodawca dopuścił wyjątki wyliczone w zdaniu drugim art. 16 § 1 k.p.a. ustalając, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc przy zastosowaniu jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie (art. 154, art. 155, art. 161, art. 145 § 1 i art. 156 § 1).
Skarżący nie wystąpił o wzruszenie wydanych w sprawie decyzji ostatecznych (zezwoleń) w jednym z wymienionych wyżej trybów nadzwyczajnych, lecz w istocie stara się to uczynić występując z żądaniem zwrotu części pobranej opłaty za wydanie zezwoleń wskazując, że wydanie odrębnych zezwoleń ze względu na miejsce świadczenia usług było niezgodne z prawem. Sprawa ta ze względu na ostateczne jej załatwienie w wydanych zezwoleniach nie może być jednak przedmiotem postępowania administracyjnego przy rozpatrywaniu żądania zwrotu pobranej opłaty. W postępowaniu administracyjnym i sądowym dotyczącym zwrotu pobranej opłaty za wydane zezwolenia zbędne było zatem dokonywanie wykładni powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ponieważ dla oceny zgłoszonego żądania konieczne było jedynie ustalenie, czy za wydanie ostatecznej decyzji (zezwolenia) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji, napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych pobierana jest opłata i w jakiej wysokości.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 5 Prawa o miarach za wykonywane przez organy administracji miar czynności urzędowe polegające na udzieleniu lub zmianie zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych pobiera się opłaty. Wysokość i tryb pobierania tych opłat określa wydane na podstawie art. 24a Prawa o miarach rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309 ze zm.). Zgodnie § 9 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia opłata ta wynosi 12.000 zł. Pobranie opłaty w tej wysokości od każdego z wydanych zezwoleń, które mają walor decyzji ostatecznych było zatem prawidłowe, a to oznacza, że Prezes Głównego Urzędu Miar zasadnie odmówił zwrotu pobranej opłaty.
Oddalenie przez Sąd I instancji skargi na tę decyzję było więc uzasadnione, aczkolwiek powinno nastąpić z innych motywów niż podane w zaskarżonym wyroku. Ta ostatnia okoliczność nie uzasadniała jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.