Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 468/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 481/18, oddalił skargę C.Z. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: Dyrektor IAS) z 30 listopada 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 30 października 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Opolu (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 471, z późn. zm.; dalej jako: u.g.h.) wymierzył C.Z. i S.G. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] C.Z., S.G. s.c. w O. karę pieniężną 12 000 zł z tytułu urządzania gier na automacie o nazwie "Internet kiosk", nr inwentarzowy [...] w lokalu przy ul. [...] w Z., tj. poza kasynem gry. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą nałożenia kary były ustalenia kontroli oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków i opinia biegłego, wskazujące że strony bez stosownego zezwolenia, w miejscu niebędącym kasynem gry, urządzały na niezarejestrowanym urządzeniu w celu komercyjnym gry o charakterze losowym. Ujawniono również umowę najmu powierzchni użytkowej z 10 października 2011 r. zawartą pomiędzy M. Sp. z o.o. w B. (najemca) a [...] C.Z., S.G. s.c. w O. (wynajmujący), z której wynikało, że wynajmujący udostępnił część powierzchni kontrolowanego lokalu w celu zainstalowania spornego automatu internetowego będącego własnością najemcy.

Dyrektor Izby Celnej w Opolu (dalej: Dyrektor IC) decyzją z 23 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

C.Z. i S.G. zaskarżyli powyższą decyzję. W dniu 6 lutego 2017 r. pełnomocnik C.Z. przedłożył sądowi odpis aktu zgonu S.G. z [...] marca 2016 r. W związku z tym postanowieniem z 6 marca 2017 r. WSA odrzucił skargę S.G.. Natomiast na skutek skargi wniesionej przez C.Z. (dalej: skarżący) wyrokiem z 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 546/16, WSA stwierdził nieważność decyzji Dyrektora IC z 23 sierpnia 2016 r. na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.; dalej jako: o.p.) w związku z tym, że postępowanie zakończone tą decyzją było prowadzone w stosunku do osoby zmarłej, która nie miała już przymiotu strony.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor IAS zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 30 października 2015 r. w części dotyczącej wymierzenia S.G. kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie oraz utrzymał w mocy tę decyzję w części dotyczącej wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 w wysokości przewidzianej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organu drugiej instancji w zaskarżonej części oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdzenia że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W ocenie sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, organ zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji skierowaną do S.G. i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe stosownie do art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. art. 208 § 1 o.p.

Zdaniem WSA trafnie również Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w części nakładającej na skarżącego karę pieniężną za urządzanie gier losowych na automacie w lokalu niebędącym kasynem gry, bez zezwolenia lub koncesji, a zatem z naruszeniem przepisów u.g.h. w wysokości ustalonej na podstawie przepisów obowiązujących w dacie kontroli tj. w chwili stwierdzenia zdarzenia kwalifikowanego jako naruszenie prawa, a więc w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2017 r. W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowo organy dokonały takiej kwalifikacji, uznając że gry urządzane na spornym automacie wypełniają definicję gier z art. 2 ust. 5 u.g.h. Tego ustalenia skarżący skutecznie nie podważył, nie przedstawił bowiem żadnych argumentów mogących prowadzić do wniosku przeciwnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak notyfikacji przepisów u.g.h. nie wyklucza dopuszczalności stosowania art. 89 tej ustawy. WSA podkreślił, że zagadnienie to przesądził ostatecznie NSA w uchwale składu 7 sędziów z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16, która – zgodnie z art. 269 p.p.s.a. – wiąże skład orzekający. W ocenie WSA organy prowadząc postępowanie podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie naruszając reguł procesowych gwarantujących prawidłowość ustalenia podstawy faktycznej oraz ochronę praw strony, a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący i pełny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS z 30 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych za obie instancje, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na zastosowaniu art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 u.g.h., podczas gdy przepisy te nie powinny mieć zastosowania w sprawie, z uwagi na posiadanie przez nie charakteru "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy, wobec których nie dopełniono obowiązku notyfikacji, a wobec ich zastosowania uznanie, że sankcja w postaci kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry może zostać zastosowana wobec skarżącego, podczas gdy przepis wprowadzający zakaz urządzania gier w miejscach innych niż kasyna gier – art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, co do którego nie dopełniono obowiązku notyfikacji, a w związku z tym nie może być stosowany w stosunku do jednostek, w tym skarżącego, natomiast niezastosowanie art. 14 ust. 1 u.g.h. prowadziłoby do wniosku, iż zastosowanie wyrażonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. sankcji w postaci kary pieniężnej nastąpiło w sytuacji braku wyrażonego w u.g.h. zakazu urządzania gier na automatach w innych miejscach niż kasyno gier;
2. II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 2 ust. 5, art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, poprzez błędne nieuwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji pomimo naruszenia przez organy celne obu instancji art. 2 ust. 3 i ust. 5, art.89 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, poprzez oparcie przez organy celne swoich decyzji o przepisy u.g.h., tj. ustawy, która została uchwalona z pominięciem obowiązku konsultacji z właściwymi organizacjami pracodawców oraz art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE oraz przyjęcie za podstawę prawną wydanych decyzji przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., który przewidywał sankcję za naruszenie przepisu wprowadzającego zakaz urządzania gier w miejscach innych niż kasyna gier, a który to przepis został uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy i nie mógł być stosowany.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora IAS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 17 maja 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawie w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna C.Z. jest niezasadna.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten określa zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – mająca charakter normy szczególnej – wyłącza odpowiednie stosowanie art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., w zakresie obejmującym te elementy uzasadnienia orzeczenia, które wykraczają poza ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, dając możliwość ich pominięcia przez NSA, jeżeli są zbędne z punktu widzenia istoty rozstrzygnięcia. NSA uznał, że przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie.

Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Postawione w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w ocenie NSA nie podważają skutecznie trafności zaskarżonego wyroku WSA w Opolu.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, zaaprobował wszystkie istotne ustalenia organów, a mianowicie że skarżący urządzał gry na automatach, w rozumieniu ustawy o grach hazardowych poza kasynem gry. Okoliczność ta nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do przedstawienia argumentacji uzasadniającej pogląd skarżącego o niewłaściwym zastosowaniu wobec niego przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., ze względu na "techniczny" charakter tych przepisów w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37).

W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. Wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że w świetle argumentu strony o technicznym charakterze przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h., w rozpoznawanej sprawie przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Stanowisko sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii należało uznać za prawidłowe, jako trafnie odwołujące się do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 (ONSAiWSA 2016, nr 5, poz. 73). W uchwale tej NSA wyjaśnił, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE L 1998.204.37 ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy. NSA stwierdził także, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem (od 14 lipca 2011 r. także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry) podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

NSA w składzie powiększonym rozważając i rozstrzygając kwestię związaną z oceną technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., uznał że przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej z grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie nr 98/34/WE. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie ustanawia żadnych warunków determinujących skład, właściwości lub sprzedaż produktu, a tym samym, że przepis ten nie jest przepisem technicznym, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. NSA w składzie siedmiu sędziów uznał także, że samoistny charakter funkcji realizowanej przez art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nadaje mu samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 u.g.h., co uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko wyrażone w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów ma moc ogólnie wiążącą, co oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Wobec treści uchwały, za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty postawione w punktach I i II petitum skargi kasacyjnej.

Z tych względów NSA uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika Dyrektora IAS, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu z art. 179 p.p.s.a.