Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 549/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2008 r.
Sąd oparł się na następującym stanie sprawy.
Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia wydanego w dniu 1 września 2005 r. przez Burmistrza Miasta Ł. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C." w Ł. przy ul. Rynek 3 prowadzonym przez Z.M. i W.P. Powodem wszczęcia postępowania był wniosek Prokuratury Rejonowej w Ł. informujący o łamaniu w lokalu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Burmistrz Miasta Ł. na podstawie art. 105 § 1 Kpa.) umorzył postępowanie z uwagi, na to iż stało się ono bezprzedmiotowe. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało aby w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., nr 70, poz. 473 ze zm. dalej - uwtipa.) skutkujące cofnięciem zezwolenia. W trakcie postępowania organ rozpatrywał również kwestię podnoszoną we wniosku prokuratora w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu dotyczącą tego, iż lokal ten nie posiada przeznaczenia użytkowania, które warunkowało wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży tj. gastronomię. Prokurator wniosek uzasadniał zapadłymi rozstrzygnięciami wydanymi przez organ nadzoru budowlanego.
Organ, ustosunkowując się do podnoszonych okoliczności uznał, że kwestia oceny zgodności sposobu użytkowania danego lokalu z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego nie należy do kompetencji organu wydającego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak zaznaczył, jest on uprawniony do wydawania i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie posiada jednak kompetencji pozwalających na kontrolę zgodności sposobu użytkowania obiektu z wydanymi pozwoleniami na gruncie ustawy Prawo budowlane. Organ dodatkowo zaznaczył, iż przedsiębiorcy przedłożyli do wniosku o wydanie zezwoleń decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. stwierdzającego, że pomieszczenia w których prowadzona jest Restauracja "C." spełniają warunki higieniczno-sanitarne do sprzedaży napojów alkoholowych. Pismem z dnia 31 lipca 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny potwierdził, że lokal spełnia wszelkie wymagania, a tym samym możliwa jest w nim działalność gastronomiczna.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Rejonowy w Ł. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 6 i 7 uwtipa. poprzez uznanie, że nie zachodzą żadne okoliczności skutkujące cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Prokuratury organ wydający pominął jedną z najistotniejszych przesłanek wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, naruszając warunki sprzedaży alkoholu i legalności wydania zezwolenia. Przesłanką tą jest fakt użytkowania lokalu niezgodnie z pozostającym w obiegu prawnym rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. tj. postanowieniem wstrzymującym dotychczasowy sposób użytkowania oraz decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł., wskazując, że materialnoprawne podstawy do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczone do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży zawarte są w art. 18 ust. 10 cyt. ustawy. W ocenie SKO w R. brzmienie tego przepisu nie nasuwa wątpliwości, iż wymieniony w nim i przywołany przez organ I instancji katalog przesłanek ma charakter zamknięty, a więc tylko wystąpienie jednej z nich przesądza o obowiązku zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ, odwołując się do zarzutów Prokuratury podkreślił, że żaden przepis powoływanej ustawy nie wprowadza sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia właścicielowi lokalu, z tego względu, że nie dochował wymogu przewidzianego przepisami prawa budowlanego.
SKO w R. nie podzieliło zawartych w odwołaniu zarzutów wobec organu I instancji mających polegać na bezczynnym utrzymywaniu niezgodnego z prawem stanu faktycznego wskutek niepodjęcia działań mających na celu cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. Prokurator Rejonowy w Ł., wnosząc o uchylenie wskazanej decyzji ostatecznej, zarzucił, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie prawa materialnego art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 6 i 7 uwtipa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. stwierdził, że w sprawie bezsporny jest fakt, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 5 lutego 2004 r. nakazująca Z.M. oraz W.P. przywrócić poprzedni sposób użytkowania lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na działce Nr 3781/1 w Ł. przy ul. Rynek 3 jako lokal handlowy. Oznacza to, że prowadzący lokal gastronomiczny "C." zmienił sposób użytkowania lokalu bez stosownego zezwolenia, co jest niezgodne z prawem budowlanym. Brak realizacji nakazu wynikającego z wyżej wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w ocenie Sądu świadczy o nieprzestrzeganiu innych zasad i warunków określonych przepisami prawa, o których mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy.
Sąd stwierdził, że organ zezwalający na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości kontroli nad przedsiębiorcą w zakresie przestrzegania przez niego zasad i warunków korzystania z zezwolenia tym bardziej, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna i prawomocna decyzja jednoznacznie wskazująca, iż lokal wskazany w zezwoleniu użytkowany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem, co narusza obowiązujące przepisy prawa budowlanego i co, stosownie do treści art. 18 ust. 10 ustawy, daje podstawę organowi zezwalającemu do cofnięcia zezwolenia o którym mowa w ust. 1.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora Rejonowego w Ł., Sąd stwierdził, iż organ I i II instancji nie dopuścił się naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 6 i 7 uwtipa. Zebrany w sprawie materiał nie dawał podstaw do stwierdzenia naruszenia warunków określonych w art. 18 ust. 7 pkt 6 albowiem nie zaszła zmiana przedsiębiorców którzy zostali wymieni w zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych z dnia [...] września 2005 r. Nr [...]. Nie uległo także zmianie miejsce sprzedaży tych napojów określone w zezwoleniu jako lokal gastronomiczny "C." w Ł. Rynek 3. Z tego też względu za niezasadny WSA w R. uznał zarzut naruszenia wymogów zgłoszenia organowi zezwalającemu zmianę stanu faktycznego i prawnego w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu (art. 18 ust. 7 pkt 7 uwtipa.).
W skardze kasacyjnej Z.M. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa. przez błędną jego wykładnię;
- b) art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa. poprzez niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że w art. 18 ust. 7 cyt. ustawy wprowadzono zamknięty katalog warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Warunki jakie powinien spełniać lokal w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych zostały również wyczerpująco wskazane w tym przepisie. Zdaniem kasatora nie ma możliwości ustanawiania na podstawie art. 18 ust. 7 pkt 9 cyt. ustawy innych warunków, które powinien spełniać lokal, w tym warunków użytkowania, wynikających z prawa budowlanego. Kwestie te bowiem, wykraczają poza właściwość działania organu zezwalającego na sprzedaż alkoholu. Zasady i warunki określone przepisami prawa, o których mówi art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa., w ocenie kasatora, należy odnieść do zasad i warunków, które mają związek z działalnością objętą zezwoleniem. Na to wskazuje również brzmienie innych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, które odwołują się do: zasad i warunków korzystania z zezwolenia, zasad sprzedaży napojów alkoholowych, nieprzestrzegania określonych warunków sprzedaży napojów alkoholowych.
Wobec tego kwestie dotyczące sposobu użytkowania lokalu nie powinny być badane przez organ udzielający zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Przyjmując odmienne stanowisko, zdaniem kasatora, organy zezwalające musiałyby przed wydaniem każdej decyzji czynić ustalenia, czy wnioskodawca rzeczywiście przestrzega bliżej nieokreślonych zasad i warunków wynikających z przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.
W poddanym kontroli kasacyjnej wyroku Sąd I instancji uznał, iż wobec prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego, którego dotyczy zezwolenie na sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu, uzasadnione jest cofnięcie tego zezwolenia na zasadzie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 18 ust. 7 pkt 9 tej ustawy. W ocenie WSA, niezrealizowanie nakazu przywrócenia handlowego charakteru lokalu stanowi nieprzestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa, o czym mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa.
Z takim poglądem prawnym zgodzić się nie można.
Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 18 ust. 1 uwtipa. sprzedaż napojów alkoholowych wszystkich rodzajów powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, prowadzona może być wyłącznie na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ zezwalający. Uprawnienie to z mocy prawa jest ograniczone, bowiem wydawane jest na czas oznaczony - nie krótszy niż 4 lata w odniesieniu do napojów alkoholowych sprzedawanych do spożycia na miejscu i nie krótszy niż 2 lata dla napojów sprzedawanych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Upływ okresu, na który zezwolenie zostało udzielone jest jednym z pięciu wskazanych w art. 18 ust. 12 cyt. ustawy przypadków wygaśnięcia zezwolenia. Ustawodawca ustanowił ponadto dla organu zezwalającego obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w czasie jego obowiązywania, w razie zaistnienia jednej ze wskazanych w art. 18 ust. 10 pkt 1) do 7) uwtipa. przesłanek, w tym nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (pkt 2).
Wymieniona podstawa cofnięcia zezwolenia skorelowana jest ze wskazanym w art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa. warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych przy zachowaniu obowiązku przestrzegania innych zasad i warunków określonych przepisami prawa. W świetle przedstawionego przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organ i niepodważanego przez strony stanu faktycznego, kwestią zasadniczą jest wyłożenie znaczenia adresowanego do prowadzącego sprzedaż alkoholu obowiązku "przestrzegania innych zasad i warunków określonych przepisami prawa".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wolą ustawodawcy stanowiącego wykładany przepis nie było nakazanie przedsiębiorcy prowadzącemu sprzedaż napojów alkoholowych przestrzegania wszelkich zasad i warunków wynikających z jakichkolwiek przepisów prawa. Różne gałęzie prawa (np. prawo cywilne, rodzinne czy karne) zawierają ogromną liczbę przepisów, które określają zasady i warunki adresowane do osób fizycznych oraz prawnych i których nieprzestrzeganie zagrożone jest różnorakimi sankcjami. Nie ulega wątpliwości, że nie wszystkie z tych zasad i warunków są tymi, jakich przestrzeganie nakazuje ustawodawca w art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa.
Art. 18 ust. 7 uwtipa skonstruowany jest w ten sposób, że w punktach 1 – 8 wymieniono zasady i warunki sprzedaży napojów alkoholowych, które pozostają w bezpośrednim związku z innymi przepisami tej ustawy względnie takie, które można było jednoznacznie i konkretnie sformułować bez sięgania do rozwiązań określonych w innych aktach prawnych. W pkt 9 ustawodawca zawarł ogólne odesłanie do zasad i warunków określonych w przepisach prawa, których wyczerpujące wymienienie naruszałoby przejrzystość omawianego aktu prawnego.
Aczkolwiek ustawodawca nie określił jednoznacznie kryteriów jakimi należy się kierować wyodrębniając z systemu prawnego przepisy określające zasady i warunki, o jakich mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa, przyjąć należy, że są to przepisy, które mają zastosowanie do przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych (wynika to z części wstępnej art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa) i których stosowanie pozostaje w związku z celami omawianej ustawy określonymi w jej preambule, według której przepisy ustawy służą realizacji zasady uznania życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu.
Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zgodnie z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) obowiązany jest użytkować ten obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Określony we wskazanych przepisach obowiązek, chociaż może być kierowany do przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych, pozostaje bez związku z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jego funkcjonowanie wiąże się jedynie z unormowaniem działalności polegającej na utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 1 ustawy – Prawo budowlane) a nie ze spełnieniem postulatu życia obywateli w trzeźwości. Nieprzestrzeganie obowiązku użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem nie stanowi zatem naruszenia zasad i obowiązków o jakich mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa.
Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może ulegać wątpliwości, że przepisami prawa, o których mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa. i które zobowiązany jest respektować adresat decyzji są wyłącznie normy aktów prawnych należących do konstytucyjnego katalogu aktów prawnych (art. 87 i 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a więc ustaw, rozporządzeń czy aktów prawa miejscowego, względnie przepisów prawa wspólnotowego bądź ratyfikowanych umów międzynarodowych. W żadnym razie nie można zakwalifikować jako przepisu prawa adresowanej do indywidualnego adresata jakiejkolwiek, choćby ostatecznej, decyzji administracyjnej kreującej wobec niego określony obowiązek. Z tego względu błędna jest ocena Sądu I instancji, który, jak wynikało z zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowań, utożsamił brak zastosowania się przez skarżącego do dyspozycji wynikającej z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z nieprzestrzeganiem przez niego warunków określonych przepisami prawa, o których mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 uwtipa. i na tej podstawie uznał, iż zachodzi podstawa do cofnięcia posiadanego zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 tej ustawy.
Podkreślić należy, iż wyrazem poszanowania zasady praworządności (art. 6 Kpa.) jest takie działanie właściwego organu administracji, zgodnie z którym uzyskane przez stronę postępowania uprawnienie może zostać cofnięte wyłącznie na podstawie obowiązującego w dacie rozstrzygania przepisu prawa, przy czym określone prawem okoliczności stanowiące podstawę cofnięcia zezwolenia należy interpretować w sposób ścisły. Innymi słowy, za niedopuszczalne na tle art. 18 ust. 10 pkt 2) ustawy o wychowaniu w trzeźwości należy uznać wszelkie rozszerzające zabiegi interpretacyjne, w wyniku których następuje wyjście poza określone przez ustawodawcę w art. 18 ust. 7 pkt 1)- 9) tego aktu przypadki ze skutkiem w postaci zastosowania sankcji cofnięcia uprawnienia.
W przedmiotowej sprawie, sprzedaż alkoholu prowadzona jest, zgodnie z wydanym zezwoleniem, w lokalu gastronomicznym "C.", dla którego, zdaniem organu nadzoru budowlanego, ustalono inny sposób użytkowania. Zważyć należy, że okoliczność ta ma dla sprawy posiadanego zezwolenia znaczenie obojętne. Jednym z warunków nakreślonych ustawą o wychowaniu w trzeźwości dotyczącym lokalu, w którym prowadzona jest działalność wymagająca zezwolenia, jest przedłożenie organowi zezwalającemu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do tego lokalu oraz ewentualną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy czy administratora budynku, jeśli punkt sprzedaży zlokalizowany będzie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Dodać wypada, że ustawodawca nie ustanowił równocześnie dla ubiegającego się o wydanie zezwolenia warunku przedstawienia wraz z tytułem prawnym do lokalu dokumentu potwierdzającego jego przeznaczenie do prowadzenia określonego rodzaju sprzedaży napojów alkoholowych (tj. albo do sprzedaży "na wynos" albo do sprzedaży z przeznaczeniem do spożycia alkoholu w tym miejscu) lub warunku prowadzenia sprzedaży wyłącznie w lokalu, którego przeznaczenie dozwala taką działalność.
Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji odniósł się do argumentacji zawartej w skardze Prokuratora Rejonowego w Ł. Z przedstawionych powodów, niezastosowanie się przez skarżącego do dyspozycji decyzji ostatecznej organu nadzoru budowlanego nie może zostać uznane za naruszenie warunku określonego przepisami prawa tym bardziej, iż ogólne stwierdzenie Sądu I instancji co do "użytkowania lokalu niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego" nawiązuje nie tyle do konkretnego przepisu ustawy - Prawo budowlane, lecz przede wszystkim do ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naruszenie określonych przepisami prawa warunków sprzedaży napojów alkoholowych uzasadniających cofnięcie zezwolenia na ich sprzedaż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie występuje.
Dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i w konsekwencji wadliwe uznanie zasadności zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 2 tej ustawy w stwierdzonym stanie faktycznym przy jednoczesnym braku naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 6 i 7 uwtipa. uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego Ł. jako niezasadnej na zasadzie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).