Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 września 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 2247/15 oddalił skargę [A.] sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z [...] września 2016 r. nr [...]. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w B. z [...] czerwca 2015 r. wymierzająca [A.] sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca lub spółka) karę pieniężną w wysokości 12 000,00 zł za urządzanie gier na automacie CASINO GAMES nr [...] poza kasynem gry.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w wyniku przeprowadzonej 4 marca 2015 r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego kontroli w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych ustalono, że w lokalu o nazwie [...] mieszczącym się w B., ul. [...], znajduje się urządzenie elektroniczne do gier, włączone i przygotowane do gry, CASINO GAMES nr [...]. W lokalu tym działalność gospodarczą prowadziła [A.] sp. z o.o., a w czasie kontroli obecny był Prezes Zarządu spółki. Gry kontrolne przeprowadzone na automacie wykazały, że automat jest urządzeniem elektronicznym do gier, a gra organizowana jest w celach komercyjnych i ma charakter losowy.
W związku z dokonanymi ustaleniami Naczelnik Urzędu Celnego w B. (dalej: Naczelnik UC lub organ I instancji) decyzją z [...] czerwca 2016 r. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 12 000 zł na podstawie art. 2 ust. 3, art. 3, art. 4 ust. 1pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90, art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: ugh).
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej w Katowicach (dalej: organ odwoławczy lub Dyrektor IC) zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2015 poz. 613, dalej: op) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na wstępie na treść art. 2 ust. 3-5 ugh i art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ugh. Organ odwoławczy stwierdził, że podmiotem urządzającym gry na zakwestionowanym automacie jest skarżąca spółka. Bezspornym, według organu odwoławczego, był również fakt nieposiadania przez stronę określonej w art. 6 ust. 1 ugh koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Opierając się na ustaleniach wynikających z kontroli i przeprowadzonego eksperymentu stwierdził, że wynik każdej gry na urządzeniu ma charakter losowy. Wstawienie automatów do ogólnie dostępnego lokalu o charakterze komercyjnym, jak również uzależnienie działania automatu od zakredytowania go określoną kwotą pieniędzy świadczyło o tym, iż gry na spornym automacie były urządzane w celach komercyjnych. W konsekwencji zasadne było nałożenie kary.
Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w związku z art. 10 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego poprzez uznanie, iż przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych są przejawem zastosowania klauzul bezpieczeństwa wprowadzonych przez obowiązujące unijne akty prawne oraz że są przepisami ograniczającymi się do wykonania orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co powoduje, iż nie musi być do nich zastosowania procedura notyfikacji,
- 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w związku z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w związku z art. 2 Aktu dotyczącego Warunków Przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, w związku z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, poprzez uznanie, iż nawet jeśli art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy, brak jest zgodnie z polskim prawem podstaw do odmowy jego stosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: ppsa). WSA za uzasadnione i dokonane prawidłowo uznał ustalenia faktyczne dotyczące urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Stwierdził, że stan faktyczny sprawy podlegał subsumcji pod normę prawną zawartą w art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh.
Odnosząc się do zarzutu braku notyfikacji przepisu technicznego art. 6 i art. 14 ust. 1 oraz 89 ugh WSA stwierdził, że miał na uwadze wyrok TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, oraz wyrok TSUE z 11 czerwca 2014 r. w sprawie C-98/14. W ocenie Sądu, powołane przepisy ustawy można uznać za "przepisy techniczne" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Uznał jednak, że brak notyfikacji przepisów ustawy nie implikuje braku podstaw do stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez sąd krajowy czy organ. Wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14, który stwierdził między innymi, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 oraz z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd I instancji powołał się wreszcie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, w której stwierdzono, że: art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE L 1998 nr 204, s. 37, ze zm., dalej: dyrektywa 98/34/WE) i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 15-17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, iż przepisy art. 6 i art. 14 ust, 1 ugh są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, iż spełniają test proporcjonalności stosowany do ograniczeń tych praw;
- – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ugh w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego Warunków Przystąpienia do Unii Europejskiej, w zw. z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, oraz w zw. z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE poprzez przyjęcie, iż nawet jeśli art. 14 ust. 1 ugh jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Nie stwierdzono, by zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej postawiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na zakwestionowaniu możliwości stosowania art. 6, art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jako naruszających przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy Unii Europejskiej ze względu na brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu przepisu art. 14 przywołanej ustawy, który został uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.
Skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem kontrolowanego wyroku, bowiem wszystkie jej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Zarzuty te mają charakter komplementarny, dlatego należy odnieść się do nich łącznie. Należy przy tym wskazać, że w drugim zarzucie skargi kasacyjnej skarżący kwestionuje możliwość zastosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh, który to przepis dotyczy nakładania kar na urządzającego gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, zgłoszenia lub bez wymaganej rejestracji automatu, podczas gdy podstawą nałożenia kary w sprawie niniejszej był art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, gdyż karę nałożono za urządzanie gry na automacie poza kasynem gry.
Możliwość stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16. Z art. 269 § 1 ppsa wynika zaś moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, co wyraża się w tym, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W uzasadnieniu przywołanej uchwały stwierdzono, że funkcje art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jako przepisu penalizującego naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach określonych w art. 14 ust. 1 tej ustawy nie wyrażają się w represji i odwecie, jako reakcji na ich naruszenie, lecz samoistnie zmierzają do restytucji niepobranych należności i podatku od gier oraz kompensowania w ten sposób strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach. Preferencje ustawodawcy, gdy chodzi o dobór czynników kształtujących skuteczność, zwłaszcza zaś funkcje sankcji określonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, a tym samym i funkcje samego tego przepisu zmierzały bowiem do tego, aby przyjęte w tym zakresie rozwiązania prawne wprost ukierunkowane zostały na to, aby orzekana na podstawie wymienionego przepisu kara pieniężna za urządzanie gier na automatach niezgodnie z tą ustawą rekompensowała brak wpływu do budżetu Państwa nieopłaconego podatku od gier oraz innych należnych opłat, dokonując jednocześnie ich restytucji w takim zakresie, jak określone to zostało w przywołanym przepisie.
W tym względzie w uzasadnieniu przywołanej uchwały odwołano się między innymi do stanowiska projektodawcy, z którego wynika, że propozycja odnośnie do wysokości projektowanej kary pieniężnej stanowiła konsekwencję trudności w ustaleniu przychodu uzyskiwanego z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, stąd doszło do określenia jej wysokości w formie swoistego rodzaju ryczałtu.
W konsekwencji powyższego, w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w punkcie 1 jej sentencji stwierdzono, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy." Rozważając i rozstrzygając kwestię związaną z oceną technicznego charakteru art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym uznał, że przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela ten pogląd prawny, jak i argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu, a mianowicie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie ustanawia żadnych warunków determinujących skład, właściwości lub sprzedaż produktu, a tym samym, że przepis ten nie jest przepisem technicznym, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko prezentowane w przywołanej uchwale odnośnie do oceny charakteru relacji między przepisami art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Samoistny charakter funkcji realizowanej przez ten przepis, o czym już była mowa, nadaje mu samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, co uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Niezależnie od tego, iż przepis taki jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE (pkt 25), co potwierdził również w orzeczeniu z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C – 98/14 (pkt 98) – nie ma jednak podstaw, aby wnioskować o istnieniu dalej idących konsekwencji judykatu wydanego w sprawach połączonych C – 213/11, C – 214/11 oraz C – 217/11 niż te, które jasno wynikają z jego treści oraz z treści zawartych w tym orzeczeniu wytycznych, które wprost i wyraźnie – co należy podkreślić – są adresowane właśnie do sądu krajowego (por. pkt 37 – 40). Rozstrzygając na podstawie powierzonych mu Traktatem kompetencji "spór prawny" o treść prawa unijnego, który w sprawach połączonych C – 213/11, C – 214/11 oraz C – 217/11 dotyczył interpretacji art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, Trybunał Sprawiedliwości – właśnie ze względu na tenże zakres kompetencji orzeczniczych, obejmujący na zasadzie wyłączności wiążące rozstrzyganie sporów o treść (interpretację) prawa unijnego oraz jego ważność – nie mógł wkraczać w domenę, która nie została mu powierzona, lecz została wyraźnie zastrzeżona dla sądów krajowych.
To do nich bowiem należy wykładnia przepisów prawa krajowego. Jako sądy unijne zostały zobowiązane również do realizowania, między innymi, funkcji prounijnej wykładni prawa krajowego realizującej efekt uzupełniający w relacji do bezpośredniej skuteczności norm prawa unijnego oraz do pozostającej z nią w bezpośrednim związku funkcji oceny zgodności norm prawa krajowego z normami prawa unijnego, której realizacja, w zależności od rezultatu tejże oceny, może – lecz nie musi – skutkować realizacją funkcji integracyjnej, to jest stosowaniem normy prawa unijnego.
Wobec tego za uzasadniony należy uznać wniosek, że zakres związania omawianym judykatem Trybunału Sprawiedliwości z natury rzeczy ogranicza się do wykładni prawa unijnego, to jest do określonego w tym orzeczeniu sposobu rozumienia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Rzeczą sądu krajowego jest natomiast ustalenie – co stanowi kwestię o charakterze stricte jurydycznym – czy przepisy ustawy o grach hazardowych jako "potencjalnie" techniczne, rzeczywiście wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu. Stąd też Trybunał Sprawiedliwości nie bez powodu zawarte w wyroku z 19 lipca 2012 r. wytyczne adresował właśnie do sądu krajowego, stwierdzając, że "zadaniem sądu krajowego jest ustalić (...)" (pkt 37), "sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność (...)" (pkt 38), "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy (...)" (pkt 39), a w końcu, że "Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego" (pkt 40).
Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę wyrażony we wskazanej uchwale pogląd w pełni podziela i nie znajduje podstaw do poddania tego stanowiska rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego w większym składzie.
Należy też zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 marca 2015 r. sygn. P 4/14 stwierdził zgodność z Konstytucją RP przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ugh mając przy tym na uwadze m.in. wskazywane przez skarżącą orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące skutków braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, jak też przepisu Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w tym art. 288 TFUE. Nie sposób przy tym dopatrzyć się naruszenia art. 4 ust. 3 TFUE stanowiącego, że w dziedzinach badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej Unia ma kompetencje do prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia Państwom Członkowskim wykonywania ich kompetencji.
Za niezasadny należało też uznać zarzut dotyczący niemożności stosowania art. 6 i art. 14 ust. 1 ugh jako niezgodnych z art. 15-17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wskazane przepisy krajowe nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. A nawet pomijając ten fakt, to cele ograniczenia urządzania gier na automatach do kasyn gry takie jak: ochrona interesów fiskalnych państwa jak i kontrola działalności hazardowej ze względu na porządek publiczny, zapobieganie uzależnieniom od hazardu, nie sprzeciwiają się określonych w art. 14 Karty Praw Podstawowych prawom takim jak: wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy (art. 14 Karty Praw Podstawowych), wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 15 Karty Praw Podstawowych) i prawa własności (art. 15 Karty Praw Podstawowych).
Ze wszystkich wskazanych powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.