Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 572/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. i P.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A.K. i P.K. zwrot kosztów postępowania.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD), na skutek odwołania A.K. oraz P.K. – wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z dnia [...] grudnia 2015 r. o nałożeniu na A.K. i P.K. kary pieniężnej w wysokości 9.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.
Organ odwoławczy odnośnie do pierwszego z opisanych wyżej naruszeń, stwierdził, że analiza zebranego materiału dowodowego jednoznacznie potwierdza, że spółka wykonywała usługę transportową, a zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego uprawniające do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy posiadał wyłącznie jeden ze wspólników – P.K.. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że każdy ze wspólników spółki cywilnej jest zobowiązany uzyskać wymagane przepisami prawa zezwolenie lub licencję, natomiast brak uprawnienia do wykonywania określonej usługi przez choćby jednego ze wspólników spółki cywilnej rodzi odpowiedzialność za wykonywanie tej usługi bez uprawnień. Wykonywanie transportu drogowego przez A.K. na podstawie zezwolenia P.K. stanowiło naruszenie sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.
A.K. oraz P.K. wnieśli skargę na powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylając decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na nałożeniu kary pieniężnej na obu przedsiębiorców, działających jako wspólnicy spółki cywilnej, a tym samym zastosowaniu wobec P.K. pozaustawowego kryterium odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenie, którego w istocie się nie dopuścił, skoro z ustaleń organów obu instancji wynikało, że w dniu kontroli drogowej ten przedsiębiorca posiadał zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
W ocenie Sądu, organy, nakładając wspomnianą karę pieniężną, dopuściły się jednocześnie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadnione nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł jedynie na podmiot wykonujący transport drogowy rzeczy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, czyli na A.K.. Zdaniem Sądu nie sposób natomiast przypisać odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym drugiemu ze wspólników spółki cywilnej – P.K., który w dacie kontroli posiadał uprawnienia do wykonywania transportu drogowego rzeczy, a zatem nie naruszył przepisów art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w związku z pozycją lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał natomiast, że nałożenie na wspólników spółki cywilnej kary pieniężnej za naruszenie polegające na braku sprawdzenia okresowego tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, nie narusza prawa. Sąd podkreślił, że ustalenia organów odnośnie do tego naruszenia nie były kwestionowane przez skarżących, a z protokołu przesłuchania strony wynika jednoznacznie, że było ono wynikiem przeoczenia. Wobec tego, zdaniem WSA, prawidłowo nałożono karę pieniężną na obydwu skarżących, w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w związku z pozycją lp 6.1.4 załącznika nr 3, tj. w wysokości 1.000 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 3, art. 5 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.), w zw. z lp. 1.1 zał. nr 3 do tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w przypadku wykonywania transportu drogowego przez przedsiębiorców prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej odpowiedzialnością za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego) można obciążyć wyłącznie wspólnika nieposiadającego licencji (zezwolenia), podczas gdy z przepisów powyższych w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialność za wykonywanie transportu drogowego będącego wspólnym działaniem wspólników spółki cywilnej ponoszą wszyscy wspólnicy spółki cywilnej łącznie, a orzekanie w przedmiocie tej odpowiedzialności stanowi jedną sprawę administracyjną załatwianą jedną decyzją administracyjną skierowaną do wszystkich wspólników, natomiast sankcji administracyjnej podlega wykonywanie przewozu bez wymaganego uprawnienia, nie natomiast brak posiadania takowego przez jednego ze wspólników spółki cywilnej.
Wobec powyższego GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez uznanie za pozbawione podstaw nałożenie kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji na obu przedsiębiorców, będących wspólnikami spółki cywilnej, podczas gdy jeden z nich w dacie kontroli drogowej legitymował się stosownym zezwoleniem.
Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie w swych orzeczenia podkreślał, że w przypadku wykonywania przez wspólników spółki cywilnej przewozu drogowego z naruszeniem prawa, mamy do czynienia z jednym przewozem i z jednym naruszeniem prawa, podlegającym zarachowaniu na rzecz wszystkich wspólników, a nie na rzecz każdego z nich z osobna (tak m.in. w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., II GSK 25/15). Nie ma przy tym znaczenia, że każdy z nich jest obowiązany posiadać zezwolenie na wykonywanie działalności określonego rodzaju. Wspólnicy działają bowiem - zgodne z istotą spółki cywilnej - wspólnie, razem. Razem wykonują jeden przewóz, a zatem w sensie prawnym ich wspólne działanie jest jedynym działaniem (np. wyroki NSA z 29 marca 2012 r., II GSK 325/11, z 25 lutego 2015 r., II GSK 2325/13). W przypadku spółki cywilnej odpowiedzialności podlegają zatem wszyscy wspólnicy i jest to odpowiedzialność wspólna (solidarna) za jedno wspólnie popełnione naruszenie.
W rozpoznawanej sprawie podmiotem wykonującym przewóz drogowy byli łącznie obydwaj wspólnicy spółki cywilnej, a nie odrębnie każdy z nich i dopuścili się jednego naruszenia warunków przewozu drogowego, gdyż łącznie wykonywali przewóz drogowy bez wymaganego zezwolenia, bo każdy z nich powinien takie zezwolenie posiadać. Wymierzenie kary pieniężnej za omawiane naruszenie tylko temu ze wspólników spółki cywilnej, który nie posiadał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego – jak chciałby tego Sąd pierwszej instancji – oznaczałoby traktowanie każdego ze wspólników jako działającego samodzielnie. Taka możliwość wchodziłaby w rachubę, gdyby określone naruszenie można było przypisać osobiście każdemu ze wspólników, gdyby więc ustawodawca potraktował jako naruszenie prawa np. nieposiadanie przez wspólnika odpowiedniego zezwolenia (licencji). Tymczasem zagrożone karą pieniężną jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, nie zaś samo nieposiadanie zezwolenia lub licencji.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko WSA, że nałożenie kary pieniężnej, na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, również na tego ze wspólników spółki cywilnej, który w dniu kontroli miał zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, nastąpiło z naruszeniem art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
W konsekwencji, wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało uchylić.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie zachodziły podstawy do rozpoznania skargi, gdyż jej stan prawny i faktyczny został dostatecznie wyjaśniony.
Skarżący kwestionując decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (8.000 zł), oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (1.000 zł), podnieśli, że została ona wydane z naruszeniem art. 5 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że wszyscy wspólnicy spółki cywilnej mają obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Istota tak postawionego zarzutu sprowadza się do tego, czy w wypadku gdy jeden ze wspólników spółki cywilnej posiada licencję uprawniającą do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, to uprawnienie to rozciąga się na pozostałych wspólników.
W związku z tym należy, że przedstawiony problem został wyjaśniony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08. W uchwale tej NSA przyjął, że: "W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.t.d." (ONSAiWSA z 2009 nr 1, poz. 3). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że osobiste uprawnienia wynikające z licencji, czy z zaświadczenia, czy też z zezwolenia udzielone jednemu ze wspólników, nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki, ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku. Nie może być więc wykorzystywane przez wspólników nielegitymujących się takimi uprawnieniami bez przeniesienia tych uprawnień.
Dlatego też nie można skutecznie wywodzić, że świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego samego zakresu, zgodnie z udzieloną licencją, stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienie do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z osobą, której udzielono licencji. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale i stwierdza, że pozostaje aktualne także w stanie prawnym relewantnym w sprawie, gdy od podmiotu wykonującego transport drogowy wymagane jest posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia faktyczne istotne w sprawie z punktu widzenia zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, poczynione w postępowaniu administracyjnym są prawidłowe. Nie budzi wątpliwości i nie jest też sporne, że kontrolowany przewóz był wykonywany przez spółkę cywilną, a zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego uprawniające do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy posiadał wyłącznie jeden ze wspólników – P.K..
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji GITD trafnie uznał, że karę za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego należało nałożyć obu wspólników spółki cywilnej.
W sprawie nie budzą wątpliwości okoliczności wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego. Z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika bowiem, że w kontrolowanym w dniu [...] października 2015 r. pojeździe znajdował się tachograf, który został poddany sprawdzeniu okresowemu w dniu [...] czerwca 2013 r. Oznacza to, że termin ważności badań kontrolnych urządzenia rejestrującego upłynął w dniu [...] czerwca 2015 r., tj. po dwóch latach od ostatniego badania – stosownie do treści obowiązującego wówczas przepisu lit. a ust. 3 rozdziału VI zał. Nr I do rozporządzenia Rady nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Wobec powyższego uzasadnione było nałożenie na wspólników spółki cywilnej kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do tej ustawy.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej (180 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (1.800 zł).