Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4829/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2162/15, oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

WSA wskazał, że 4 marca 2015 r. na drodze krajowej nr [...] w K. przeprowadzono kontrolę pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki Scania i trzyosiowej naczepy ciężarowej marki Schmitz. Pojazdem kierował B. J., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem soków w imieniu przedsiębiorcy P. K. (dalej: skarżący). Przewożony był ładunek podzielny – soki na 28 paletach o masie netto: 22.650 kg. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z [...] marca 2015 r. Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 15 września 2014 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z terminem ważności odpowiednio do: 31 grudnia 2015 r. i 30 września 2016 r. Dokumenty te zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.

W wyniku zmierzenia i zważenia pojazdu członowego stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu - 12,2 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,2 t – przekroczenie o 22%; podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Powyższe stanowiło podstawę wydania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z [...] maja 2015 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kat. VII, bez zezwolenia.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, GITD decyzją z [...] czerwca 2015 r. – wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 140aa ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach uzasadnienia decyzji GITD wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. W myśl zaś art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.

GITD uznał, że w ustalonym stanie faktycznym karę należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 15.000 zł - za brak zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. W niniejszej sprawie kara pieniężna wynosi 15.000 zł.

GITD nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Skarżący nie dostarczył bowiem dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d.

Ponadto GITD nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję GITD.

W motywach WSA przypomniał stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy i wskazał na przepisy prawa, które miały w niej zastosowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA stwierdził, że dopuszczalność dokonywania pomiarów masy całkowitej kontrolowanych pojazdów, jak również pomiaru nacisku osi wynika nie tylko z instrukcji, ale potwierdza także orzecznictwo NSA (por. wyroki: z 7 marca 2013 r., II GSK 2281/11 i II GSK 2280/11, a także z 25 marca 2014 r., II GSK 62/13).

WSA podzielił także stanowisko organu, że w sprawie brak było przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d.

Za bezzasadny WSA uznał zarzut dotyczący niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalony w sprawie stan faktyczny, że pojazd należący do skarżącego w dniu kontroli był nienormatywny. WSA podkreślił, że protokół kontroli jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

WSA zwrócił uwagę, że kontrolowany pojazd jest wyposażony we wskaźnik pozwalający na sprawdzenie nacisku osi napędowej na jezdnię. W dniu kontroli urządzenie wskazywało wartość 11,7 t., a zatem kierowca miał świadomość przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na jezdnię.

W ocenie WSA bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia błędnego oznaczenia strony adresu skarżącego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Do zarzutu tego odniósł się GITD wyjaśniając, że wskazanie błędnego adresu strony w zawiadomieniu stanowiło jedynie omyłkę pisarską, a zawiadomienie zostało jednak wysłane na właściwy adres i odebrane przez stronę.

WSA za słuszny uznał zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak przed wydaniem decyzji zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynika sprawy.

W tych warunkach WSA, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skarżący złożył od wyroku WSA skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
2. 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA nie rozstrzygnął "w granicach sprawy", albowiem pominął w swoich rozważaniach zarówno podnoszoną przez skarżącego kwestię występującej dużej różnicy w pomiarach (800 kg) przy równomiernym rozmieszczeniu ładunku na całej szerokości naczepy jak również kwestię nieprawidłowej procedury ważenia przy użyciu dwóch wag niepołączonych i możliwych błędów w tak wykonanych pomiarach;
3. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez jego właściwej oceny, a przez to niedokładne rozpoznanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez sąd ustaleń, że kontrola pojazdu została przeprowadzona w sposób prawidłowy a jej wyniki jednoznacznie dowodzą, że pojazd należący do strony skarżącej w dniu kontroli był nienormatywny;
4. 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez WSA decyzji obu instancji, pomimo zaniechania przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej, nieprzeprowadzenia dowodów mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieprawidłowego uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie tj. niepodjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności niedokonania wystarczająco wnikliwego ustalenia przyczyny różnic obciążenia na kolach jednej osi pojazdu oraz sposobu dokonania pomiaru i użycia wag SAW 10 C/II;
5. 4) art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z. art.
6. 75. k.p.a. poprzez uwzględnienie jako dowodu pomiaru nacisku osi wagami SAW 10 C/II niepołączonymi mimo, że wynik z tak zastosowanych wag nie może stanowić dowodu w sprawie oraz poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w postaci przesłuchania w charakterze świadków osoby dokonującej załadunku oraz osoby dokonującej pomiaru pojazdu, które to dowody w świetle braków w zgromadzonym materiale mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;
7. 5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także niezawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz nieustosunkowanie się przez organ I instancji do wniosków dowodowych skarżącego oraz zgłoszonych twierdzeń i zarzutów, pomimo poważnych wątpliwości co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez wydanie decyzji administracyjnej i nałożenie na skarżącego kary, za naruszenia, które nie zostały udowodnione w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu;
8. 6) art. 80 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez WSA decyzji w nałożenia kary pieniężnej, pomimo dokonania dowolnej oceny dowodów oraz niewzięcia pod rozwagę wszystkich dowodów, a mianowicie:
9. a. uznanie za udowodnioną okoliczność przekroczenia nacisku osi napędowej jedynie na podstawie protokołu z kontroli pojazdu, mimo iż nie wynikało z niego w jaki sposób została przeprowadzona kontrola, czy była ona w świetle przepisów prawa lub innych wytycznych prawidłowa,
10. b. brak dokonania ustaleń w przedmiocie wymogów procedury ważenia, sposobu przeprowadzenia ważenia, brak załączenia do akt postępowania instrukcji obsługi wag, przy użyciu których dokonano pomiaru;
11. II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: art. 3 ust. 1 Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, poprzez nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 140 ab ust. 1 pkt 3 p.r.d zgodnie którym w sytuacji gdy mające prymat nad prawem krajowym prawo wspólnotowe zabrania Państwom Członkowskim UE wprowadzania przepisów zabraniających używania pojazdów na ich terytorium w ruchu międzynarodowym z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, o ile spełniają wymagania określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia tj. do 11,5 ton nacisku na oś.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy, zaakceptowanego przez WSA jako prawidłowy, wynika że skarżący wykonywał przewóz ładunku podzielnego w postaci soków pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Ustalenie te wynikały z tego, że w zważonym pojeździe (dwoma wagami przenośnymi do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II) stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej o wielkości 12,2 t, co stanowiło przekroczenie o 2,2 t (przekroczenie o 22%) na drodze krajowej nr [...] o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z powyższym podważając zarówno prawidłowość dokonanych pomiarów jak i naruszenie przepisów dyrektywy 96/53/WE i Prawa o ruchu drogowym, poprzez to, że ustalone normy i wykazy dróg, po których mogą poruszać się pojazdy nie przekraczające nacisku 10 t na oś pozostają w sprzeczności z prawem unijnym. W związku z tym skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty zarówno procesowego w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jak i materialne w oparciu i art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazać należy, że co do zasady, gdy autor skargi kasacyjnej stawia zarzut naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznawany jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie najpierw należy wskazać, jaka jest prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego, ponieważ to ona determinowała zakres ustaleń, które powinny być poczynione przez organy.

W punkcie II skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE poprzez nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 140 ab ust. 1 pkt 3 p.r.d zgodnie którym w sytuacji gdy mające prymat nad prawem krajowym prawo wspólnotowe zabrania Państwom Członkowskim UE wprowadzania przepisów zabraniających używania pojazdów na ich terytorium w ruchu międzynarodowym z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, o ile spełniają wymagania określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia tj. do 11,5 ton nacisku na oś.

Zarzut ten jest usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 TSUE stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53.

Jakkolwiek faktem jest, że przejazd w związku z wykonywaniem którego nałożono na stronę karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, zaś wymieniony judykat zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące konsekwencje, albowiem prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja ma ten walor, że jest jednak szerzej zorientowana.

Z orzeczenia tego bowiem jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Jeżeli tak, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że jakkolwiek przywołany judykat TSUE dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji.

Zasada ta zaś – co należy uznać za oczywiste i co należy podkreślić – stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że w świetle celów deklarowanych w pkt 11 i pkt 12 wprowadzenia do wymienionej dyrektywy nakazuje stwierdzić, że dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym innych wartości niż określone w dyrektywie dotyczy – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym – "inne wartości", o których mowa w przywołanym pkt 12, to bowiem te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11.

Siłą rzeczy, wspólnego mianownika wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów dowodzą również następujące argumenty.

Mianowicie, jakkolwiek z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE wynika, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, zaś w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I, co oznacza, że w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym pojazdów obowiązują odrębne kryteria stanowiące, po ich spełnieniu, warunek używania pojazdów, a mianowicie masa oraz wymiary dla ruchu międzynarodowego oraz wymiary dla ruchu krajowego. To jednak, z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii należy podkreślić, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, co jasno i jednoznacznie zaakcentował TSUE (pkt 51 – 53).

Jeżeli tak, to z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który odnosi się do oceny znaczenia konsekwencji wynikających z art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Z akapitu pierwszego art. 7 dyrektywy 96/53/WE wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

Ze stanowiska TSUE wynika, że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić – co należy podkreślić – do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (pkt 80 – 81 wyroku).

Ma to tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów.

Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest niską jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88).

Co istotne, ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE, w równym i takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów.

Z art. 41 u.d.p. co do zasady bowiem wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

Powyższe, w nieuchronny wręcz sposób stawia kwestię relacji stanowiska TSUE oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji do wykonywania krajowego ruchu pojazdów, a ściślej rzecz ujmując do możliwości, a zarazem zasadności oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do sformułowania zarzutu o naruszeniu przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanie takiej oceny jest prawnie usprawiedliwione.

Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do akceptowania tego rodzaju podejścia, które wyrażałoby się w stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. Sprzeciwiają się temu – co z całą mocą należy podkreślić – konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji, których rdzeń aksjologiczny, gdy chodzi o źródło, treść oraz znaczenie tych zasad, jest tożsamy.

Jeżeli bowiem, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, to siłą rzeczy ma to tę konsekwencję, że dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej – a więc innymi słowy możliwość korzystania z dróg – w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy.

Ponadto, jeżeli równoważnymi sytuacjom szczególnym, o których mowa w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, nie są sytuacje kreowane na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 dotyczy także przewoźników wykonujących ruch krajowy, podobnie jak i system płatnych zezwoleń niepowiązany ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków, to również wymienione ograniczenia należałoby uznać za dyskryminujące, albowiem ich istnienia nie sposób jest uzasadnić potrzebą ochrony jakiejkolwiek wartości usprawiedliwiającej różne traktowanie wobec prawa.

W korespondencji do przedstawionych argumentów nie można również tracić z pola widzenia znaczenia tego elementu, którym jest brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku).

Jedyna różnica, którą w analizowanym zakresie można byłoby dostrzec to ta, która osadzona jest na gruncie w pełni zobiektywizowanych przesłanek, a mianowicie różnica dotycząca punktu przeznaczenia, gdy chodzi o realizację ruchu międzynarodowego oraz ruchu krajowego. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest jednak twierdzić, aby mogła być ona uznana za na tyle doniosłą, jako cecha prawnie relewantna, a tym samym za taką, która – wobec przedstawionego powyżej zbioru cech wspólnych towarzyszących przejazdowi międzynarodowemu i przejazdowi krajowemu, które obrazują skalę oraz znaczenie wspólnego mianownika tych przejazdów – mogłaby dostatecznie mocno uzasadniać stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny tychże przejazdów.

Przedstawione argumenty czynią więc zasadnym wniosek o obowiązku dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do stwierdzenia naruszenia przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE, a więc innymi słowy, na podstawie takich samych – a co za tym idzie również systemowo spójnych – kryteriów prawnych. W świetle porządku krajowego – art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – oraz unijnego – art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej – nie ma bowiem podstaw do diametralnie różnego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji (tak samo NSA w wyroku z 12 czerwca 2019 r. II GSK 412/17; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

W związku z powyższym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez WSA z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Przedstawione argumenty sprzeciwiają się bowiem stanowisku, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na skarżącego karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w wysokości 15.000 zł. Pomijając w tym miejscu kwestię prawidłowości dokonanych pomiarów o czym będzie mowa poniżej. To stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 12,2 t, mógł uzasadniać twierdzenie o przekroczeniu maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu w relacji do ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE poziomu 11,5 t. Tak więc przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu mogło wynosić co najwyżej 0,7 t czyli mniej niż 10%, co oznacza brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, lecz kary niższej. To zaś uzasadnia twierdzenie, że ocena o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie implikuje również wniosek o wydaniu kontrolowanej przez WSA decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa materialnego.

W zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że ich istota sprowadza się do zakwestionowania, a uznanych przez WSA za prawidłowe, pomiarów nacisku osi pojazdu wagami SAW 10 C/II niepołączonymi. W sytuacji, gdy wynik z tak zastosowanych wag nie może stanowić dowodu w sprawie, a także poprzez niedopuszczenie dowodów w postaci przesłuchania w charakterze świadków osoby dokonującej załadunku i osoby dokonującej pomiaru pojazdu, które to dowody mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Zarzuty te są usprawiedliwione.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie ważenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, w oparciu o które stwierdzono nienormatywność pojazdu w tym zakresie, przeprowadzone zostało wadliwie z naruszeniem zasad przewidzianych przy ważeniu wagami SAW 10C/II. Tym samym wynik ważenia jest wynikiem niepewnym, uzyskanym z pominięciem preferowanych metod ważenia nacisku osi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przekonania organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zastosowanie uproszczonej niejako w stosunku do preferowanej w świadectwie homologacji oraz instrukcji obsługi tego typu wag metody ważenia dwiema wagami niepołączonymi kablem i odczytanie wyniku przez sumowanie wskazań obu wag było dopuszczalne, a ważenie za pomocą wag połączonych ułatwiało jedynie tę czynność poprzez automatyczne sumowanie. Instrukcja Obsługi SAW/Seria II jednoznacznie stanowi, że waga ta przeznaczona jest do pomiaru obciążenia kół (nie osi) o wartości do 15.000.kg (pkt 1.2.), przy czym procedura ważenia przeprowadzana jest: indywidualnie przy pomiarach obciążenia jednego koła lub w konfiguracji dwóch wag – przy pomiarach obciążenia osi (pkt 2.4).

Nadto w pkt 2.6 Instrukcji określa się sposób ważenia przy użyciu 2 wag SAW i zgodnie z nim wagi należy połączyć przewodem łączącym. Wreszcie w pkt 3.2 na str. 25 Instrukcji omawiana jest gotowość wagi do eksploatacji – pojawienie się na ekranie odczytu litery A oznacza, że dokonuje się pomiaru obciążenia osi i na ekranach dwóch połączonych wag wyświetlona zostaje suma obciążenia obu kół. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że w przypadku, gdy ważenie dokonuje się przy użyciu 2 wag, mogą pozostawać one niepołączone. Brak jest za to jakichkolwiek danych, aby przyjąć, że sumowanie wartości uzyskiwanych z pojedynczego ważenia wagami niepołączonymi da taki sam wynik, jaki uzyskany zostałby w przypadku ważenia w sposób wskazany w Instrukcji. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wiedzy specjalistycznej, której sąd administracyjny nie posiada, zaś specyfika postępowania sądowoadministracyjnego wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wykluczyłoby wątpliwości, a na te Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już uwagę wielokrotnie (por. wyroki NSA z: 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15; 5 czerwca 2018 r., II GSK 2345/16; 2 października 2018 r., II GSK 3195/16) i czyni to ponownie.

Jeżeli zatem z akt sprawy wynika w sposób niesporny, że ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW niepołączonych przewodem, to wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, iż postępowanie w sprawie kontrolowanej przez WSA było niewadliwe. Należy przyjąć a priori, że funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego, posługując się podczas kontroli drogowych dopuszczonymi przez właściwe organy urządzeniami do dokonywania pomiarów specjalistycznych, mają pełną wiedzę co do właściwości tych urządzeń wynikających z obowiązujących przepisów, atestów, świadectw homologacji czy wreszcie instrukcji obsługi.

Zatem przeprowadzane przez nich ważenie pojazdów powinno odbywać się w zgodzie z przewidzianymi dla danego rodzaju wag dyspozycjami i zaleceniami oraz z najwyższą starannością. Nie ulega również kwestii, iż podejmowane przez funkcjonariuszy poszczególnych wojewódzkich Inspekcji Transportu Drogowego kontrole drogowe muszą uwzględniać – już choćby ze względu na równe traktowanie podmiotów kontrolowanych – wytyczne GITD w zakresie procedur kontrolnych.

Dodatkowo o prawdopodobieństwie przeprowadzenia nieprawidłowości pomiarów przemawiają występujące duże różnice w pomiarach (800 kg) przy równomiernym rozmieszczeniu ładunku na całej szerokości naczepy i wynik wewnętrznego urządzenia pomiarowego kontrolowanego pojazdu wskazującego wynik 11,7 t nacisku na oś napędową.

Ponadto krytycznego odniesienia się wymaga jeszcze oparcie przez WSA kontrolowanego wyroku na orzeczeniach NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2281/11 i II GSK 2280/11, a także z 25 marca 2014 r., II GSK 62/13. Pogląd w nich zaprezentowany był jednostkowy i nie zyskał aprobaty w późniejszym orzecznictwie sądu kasacyjnego (wyżej cytowanym), natomiast nawet jednolite stanowisko orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego w ściśle określonej kwestii prawnej nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego od samodzielnego rozpoznania skargi w indywidualnej sprawie.

Pozostałe zarzuty procesowe dotyczące naruszenia prawa strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i prawidłowości uzasadnienia wyroku, w sytuacji uwzględnienia wcześniej omówionych zarzutów straciły rację bytu.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a w konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).

W punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2012 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na wysokość zasądzonych kosztów (6.775 zł) składają się: koszty postępowania przed NSA (100 opłata za sporządzenia uzasadnienia wyroku na piśmie, 225 wpis od skargi kasacyjnej i 3600 zł wynagrodzenia radcy prawnej) i koszty postępowania przed WSA (450 zł wpis od skargi i 2400 zł wynagrodzenie radcy prawnej).

Organ rozpoznając ponownie sprawę dotyczącą wymierzenia kary powinien zastosować się do uwag przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a więc na nowo ustalić stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego.