Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1013/14 oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] marca 2014r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR), wystawił na zobowiązanego T.P. tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący należności z tytułu nienależnie pobranych płatności ONW w kwocie należności głównej 1 496,88 zł, a następnie przesłał go organowi egzekucyjnemu celem wszczęcia na jego podstawie egzekucji administracyjnej. W tytule wykonawczym jako podstawa prawna należności została wskazana decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. (dalej: NUS) w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał, na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jed. Dz.U. z 2014 r., poz.1619, dalej: u.p.e.a.), postanowienie, w którym orzekł o nieprzystąpieniu do egzekucji w oparciu o ww. tytuł wykonawczy z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela.
W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w G. (dalej: DIS) postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że przyczyną uzasadniającą odmowę przystąpienia przez NUS do egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego było niespełnienie wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędne oznaczenie wierzyciela; w tytule wykonawczym określono jako wierzyciela Kierownika W. Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a nie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Wskazał, że z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) Agencja jest państwową osobą prawną. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz.
W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Kierownik Biura ARiMR wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- – art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że tytuł wykonawczy wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.,
- – art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w myśl tych przepisów prawnych wierzycielem jest wyłącznie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz.
Strona wskazała, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. w narusza art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 10 ustawy o ARiMR poprzez nieuwzględnienie konstrukcji tego przepisu i w efekcie błędne przyjęcie, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w G. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji powołując się na przepis art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazał, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.
WSA podzielił stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w postanowieniu z 18 lipca 2014 r., zgodnie z którym to Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
Sąd I instancji wskazał, że kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, a uprawnienie to wynika z art. 29 ustawy o ARiMR. Stosownie do tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 10).
Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca przyznał Kierownikom Biur Powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, i takie też decyzje wydał Kierownik Biur Powiatowego ARiMR, jednak celem ustalenia, kto – Prezes ARiMR czy też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR może pełnić funkcję wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji - należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy.
Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2).
Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3).
Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (ust. 5).
Zgodnie z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji".
Przytoczone przepisy, w ocenie WSA, potwierdzają okoliczność, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, nie przesądzają jednak o tym, że jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji, mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Kierownik Biura ARiMR wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa prawnego.
Wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR polegające na nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [..] lipca 2014 r. nr [...] i oddaleniu skargi wskutek jej nie uwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także, że Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego Agencji, które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czego rezultatem było uznanie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są w istotnej części uzasadnione.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest, dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.
Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w wyrokach NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 434/15 i z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 186/15 i sygn. akt II GSK 435/15 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Co prawda Kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa.
W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc, Kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany.
W świetle przyznanych Kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej.
Jak już powiedziano, w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również Kierownik Biura ARiMR. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym. W komentarzu do Postępowania egzekucyjnego w administracji pod red. R. Hausera i Z. Leońskiego (Warszawa 2004) można spotkać stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s.
- 36) oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 38).
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za uzasadnione.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 200 p.p.s.a.