Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., wyrokiem zaskarżonym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej, uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie m.in. § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r.), odmówił A. P. przyznania renty strukturalnej. Powodem odmowy przyznania świadczenia było ustalenie, iż skarżący jest jedynie posiadaczem gospodarstwa rolnego a nie jego właścicielem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w R. z dnia [...] października 2008 r. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przed wydaniem rozstrzygnięcia o spełnianiu warunków do otrzymania renty strukturalnej istnieje obowiązek zbadania i zweryfikowania stanu prawnego gospodarstwa wnioskodawcy, który wynika z § 17 ust. 5 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. Zadeklarowane przez skarżącego do przekazania działki miały nieuregulowany stan prawny, a zatem wnioskodawca nie spełniał warunku określonego w § 6 ust.1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., którego dyspozycja nakazuje trwałe przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa.
Podniesiono, że przedłożone przez wnioskodawcę wraz z odwołaniem kserokopie wniosków o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych rodzicach, potwierdzały jednoznacznie, że wnioskodawca starał się o nabycie na własność gospodarstwa po rodzicach, jednak w chwili wydania decyzji był tylko w posiadaniu tego gospodarstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę A. P. uznał, że zaskarżona nią decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, w ramach realizacji zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także powstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia.
Powyższe zapewnia stronie wpływ na ustalenie stanu faktycznego i ochronę jej praw. W ocenie Sądu, strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, otrzymuje w ten sposób od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną, co może skłonić ją do przedstawienia dowodów, których nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu. W tej sprawie w postępowaniu przed organem odwoławczym została naruszona powyższa zasada. W aktach sprawy brak jest dowodu, że organ drugiej instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach i umożliwił zapoznanie się z aktami przed wydaniem decyzji. Było to o tyle istotne, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący oświadczył, że podjął działania w celu uregulowania stanu prawnego gospodarstwa rolnego. Do odwołania zostały zaś załączone kopie wniosków o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych rodzicach złożone w Sądzie Rejonowym w P. w dniu 12 września 2008 r. Z powyższego Sąd wywiódł, że organ II instancji miał informacje, że skarżący podjął działania w celu uregulowania stanu prawnego gospodarstwa, a mimo to uniemożliwił skarżącemu ewentualne zgłoszenie wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do wyników postępowania. W przedstawionych okolicznościach uchybienie takie, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
II
W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającego na niezagwarantowaniu stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co narusza ogólną zasadę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę odrębnej regulacji prawnej wynikającej z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która ustala zasady postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez ARiMR w stosunku między innymi do działania obejmującego renty strukturalne. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania.
Wobec powyższego organ uznał, iż jeśli strona nie zgłaszała żądania do umożliwienia jej przeglądania akt sprawy przed wydaniem decyzji, Dyrektor ARiMR nie był zobowiązany wystosować do strony informacji o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów w sprawie. Odnosząc się do wskazań Sądu pierwszej instancji organ podał, że wprawdzie do odwołania strona załączyła kserokopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, ale był to dokument, który nie zmieniał stanu faktycznego w sprawie, w związku, z czym organ II instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że jego decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sytuacja opisana w art. 184 in fine p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy naruszenie prawa nie miało wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia.
W kontrolowanym, na skutek skargi kasacyjnej i w jej granicach wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prawny o wadliwości ocenianej przez Sąd I instancji decyzji administracyjnej jednakże z innych powodów, niż te, które legły u podstaw kontrolowanego wyroku.
Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 20 ust. 1 tej ustawy do postępowania w przedmiocie przyznania renty strukturalnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego nałożony został zarówno na organ I instancji jak i na organ odwoławczy. Wynika to wprost z treści art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak i zachowanej zasady dwuinstancyjności postępowania w przedmiocie przyznania renty strukturalnej. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji.
Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył organ odwoławczy w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji.
Przenosząc te uwagi na rozpoznaną przez Sąd I instancji sprawę, przypomnieć należy, iż decyzja organu I instancji odmawiająca skarżącemu przyznania renty strukturalnej oparta została o bezsporne ustalenie, iż ubiegający się o świadczenie jest jedynie posiadaczem gospodarstwa rolnego, przekazanego mu przez rodziców umową z dnia 15 lutego 1980 r. Nieuregulowany stan prawny nieruchomości istniejący w dacie rozpoznania sprawy przez organ I instancji stanowił podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej, określoną w § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. Jednakże już w dacie wniesienie odwołania przed sądem powszechnym toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych rodzicach skarżącego. Do odwołania skarżący dołączył kopie wniosku, po czym jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy zapadły postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt I Ns 676/08 stwierdzające w punkcie II nabycie po Z. P. gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy przez męża D. P. i syna A. P. po połowie, oraz sygn. akt I Ns 677/08 stwierdzające, w punkcie II, nabycie po D. P. gospodarstwa rolnego należącego do spadku na podstawie ustawy przez A. P. w całości.
Organ odwoławczy zobowiązany był mocą art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uwzględnić zmianę stanu faktycznego, jaka nastąpiła na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem organ odwoławczy z naruszeniem tego przepisu uznał, że toczące się postępowanie przed sądem powszechnym potwierdza, że skarżący "w chwili wydania decyzji był tylko w posiadaniu gospodarstwa". Ta konstatacja organu odwoławczego wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie odwoławcze ograniczone zostało do kontroli decyzji organu I instancji.
Naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, z uwagi na treść § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. W myśl tego przepisu, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonej w § 4 pkt 5 lub § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika - kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodów przedstawionych uznał, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja powinna zostać uchylona w oparciu o ten przepis, gdyż doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Objęty skargą kasacyjną wyrok odpowiada zatem prawu.
W tym stanie rzeczy nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania kasacyjnego trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Rację ma skarżący organ, że ogólna zasada postępowania administracyjnego zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniach w przedmiocie rent strukturalnych doznaje ograniczeń. Zapewnienie stronom udziału w każdym stadium postępowania następuje tylko na żądanie stron tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do podstawy kasacyjnej zauważa, że skarżący organ błędnie uznał, że powołane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy są przepisami prawa materialnego i jako podstawę powołał art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy te regulują postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a zatem są przepisami postępowania.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.