Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 27 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/ Wa 117/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Ustalił, że w dniu 7 sierpnia 2015 r. w M. na drodze krajowej nr [...] o nacisku osi do 10 t inspektorzy zatrzymali do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował T.N., wykonując krajowy transport drogowy na trasie G.-O. opakowań szklanych w kontenerze w imieniu przedsiębiorcy Z.Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: [...]. Organ ustalił, że był to ładunek podzielny, o wadze 21827 kg. Podczas kontroli okazano świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych (wag, przymiaru wstęgowego), świadectwo wzorcowania wysokościomierza teleskopowego oraz protokół z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku do ważenia pojazdów.
Ważenia dokonano przenośnymi wagami do pomiarów statycznych o numerach fabrycznych SAW10C/II [...], [...] posiadającymi świadectwo legalizacji ponownej. Stwierdzono nacisk na pojedynczą oś napędową 10,5 t. Wynik pomniejszony o maksymalne dopuszczalne błędy pomiarowe dla wag oraz dla stanowiska pomiarowego dla każdej osi o 2% i zaokrąglony do 0,1 t w górę wyniósł 10,2 t. Stwierdzono, że pojazd jest nienormatywny, a przewoźnik nie posiadał wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem.
Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że nie dopatrzył się także przesłanek do umorzenia postępowania w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. Powtórzył za organem I instancji ustalenia faktyczne i ocenił, że strona nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2016 r. skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń w zakresie wyników ważenia, ale już w odwołaniu podnosiła, że odbierała ładunek nadany za granicą w zaplombowanym kontenerze, zatem miała wpływ jedynie na jego wagę, a nie miała wpływu na rozmieszczenie zawartości, którym były opakowania szklane. Domagała się zatem uwzględnienia powyższego i uchylenia nałożonej kary w kontekście art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.). Wprawdzie nie budzi wątpliwości okoliczność, że kierowca przewoził ładunek podzielny, ponieważ są nim niewątpliwie opakowania szklane, natomiast sam nie mógł go podzielić ani rozmieścić, skoro przewożone były w zaplombowanym kontenerze. Organ nie wypowiedział się więc, czy i jak przewoźnik mógł realizować swoją staranność w zakresie dostępu do zaplombowanego kontenera i sprawdzenia rozmieszczenia nacisków osi w sytuacji, gdy – jak twierdzi – realizował transport towaru przybyłego z zagranicy, który nie przekraczał dopuszczalnej masy całkowitej.
Oznacza to, że GITD nie zajął stanowiska w zakresie zarzutów odwołania w tej konkretnej sprawie w zakresie okoliczności z art. 140aa ust. 4 pkt 1a i b p.r.d. Rozważania ogólne organu odwoławczego w tej materii są ogólne, blankietowe, skopiowane z innych podobnych spraw, ale nie zostały odniesione do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ rozpatrujący ponownie niniejszą sprawę nie odniósł się do głównego zarzutu odwołania powtórzonego następnie w skardze, że strona nie miała wpływu na naruszenie wskazując, że w ramach transportu kombinowanego przewoziła ładunek zaplombowany, że kontener posiadał plombę celną i firmową, organ winien ustalić, na podstawie dostępnych dowodów, czy fakt ten rzeczywiście miał miejsce i realnie ocenić odpowiedzialność przewoźnika mając na uwadze art. 140aa ust. 4 pkt 1a i b p.r.d., czego domagał się w odwołaniu. Tymczasem uzasadnienie jest – w odniesieniu do okoliczności tej konkretnej sprawy – lakoniczne, szablonowe, bez wyjaśnienia, dlaczego organ nie uwzględnił argumentacji odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), przejawiające się w niczym nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny sposób ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącej za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 pkt p.r.d., bowiem wskazał na stronie nr 6 decyzji, że "kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczenia towaru, okoliczność braku możliwości zweryfikowania sposobu rozmieszczenia towaru w kontenerze, nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d.,
- 2) przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny sposób ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika, podnoszonych przez niego na etapie skargi do WSA, przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, w kontekście możliwości zastosowania wytycznych z dnia 30 października 2015 r. GITD, podczas gdy w odpowiedzi na skargę organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie miał możliwości zastosowania przedmiotowych wytycznych w sytuacji wykonywania transportu krajowego przez przewoźnika,
- 3) przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 140aa ust. 4 pkt 1, art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) oraz z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.), polegające na ich błędnej wykładni i przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny sposób ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącej za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., albowiem takie przygotowanie i organizacja załadunku i przewozu, w trakcie których przewoźnik nie zapewnia sobie możliwości weryfikacji parametrów pojazdu, a następnie nie dopełnia obowiązków przewidzianych w przepisach ustawy – Prawo przewozowe oraz Prawa o ruchu drogowym, nie dokonując sprawdzenia przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogę publiczną prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe, którego parametry powinny być mu doskonale znane, tak ażeby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na danej drodze, świadczy wyłącznie o niezachowaniu należytej staranności przez wykonawcę przewozu, a także o jego bezpośrednim wpływie na powstałe naruszenie;
- 4) przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 140aa ust. 4 pkt 1, art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d.) oraz z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1 i art. 48 ustawy – Prawo przewozowe, polegające na ich błędnej wykładni i przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy niedostatecznie ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, dotyczących opierania się wyłącznie na zapisach poczynionych w dokumencie CMR, a także fakcie przewożenia ładunku w zaplombowanym kontenerze, i zapewnieniu załadowcy co do prawidłowego rozmieszczenia towaru, podczas gdy organy nie kwestionowały w sprawie zgodności danych zamieszczonych w dokumencie CMR z rzeczywistą ilością ładunku znajdującego się na pojeździe, bowiem, jak zauważył sam Sąd I instancji, nie doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, lecz naruszenie spowodowane było wyłącznie nieprawidłowym rozmieszczeniem przewożonych sztuk przesyłki na przestrzeni ładunkowej pojazdu i tym samym umieszczeniu zbyt dużej ich liczby na osi pojedynczej napędowej i zbyt małej liczby na pozostałych osiach pojazdu, przy czym to obowiązkiem przewoźnika było sprawowanie nadzoru nad procesem załadunku i sprawdzenia jego wyników przed rozpoczęciem przewozu, gdyż posiada on odpowiednią wiedzę na temat parametrów i konstrukcji pojazdu, którym posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego;
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d. oraz z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1 i art. 48 ustawy – Prawo przewozowe, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu przez Sąd I instancji, że okoliczności podnoszone przez podmiot odpowiedzialny za prawidłową realizację przewozu jako jego wykonawcę i uczestnika ruchu drogowego, dotyczące sprawdzenia jedynie zgodności całkowitej masy załadowanego towaru wedle zapisów w dokumencie CMR, a także fakcie przewożenia towaru w zaplombowanym kontenerze i zapewnieniu przez załadowcę co do prawidłowego rozmieszczenia towaru, mogą stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za stwierdzone naruszenie polegające na przekroczeniu nacisku osi, w sytuacji gdy świadczą one wyłącznie o braku należytej staranności tego podmiotu, który w świetle przywołanych wyżej norm prawnych ma obowiązek weryfikacji prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogi publiczne, aby nie powodował on przekroczenia nie tylko jego masy całkowitej, ale także nacisku osi pojazdu, którego właściwości konstrukcyjne i parametry techniczne powinny być mu doskonale znane.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne, a w szczególności zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Na wstępie rozważań w zakresie poszczególnych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy zauważyć, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ odwoławczy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujących organowi II instancji rozpatrującemu odwołanie szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności podnoszonych w odwołaniu istotnych dla pełnego wyjaśnienia zarzutów odwołującego, a w tym przypadku dotyczących okoliczności z art. 140aa ust. 4 pkt 1a) i b) Prawa o ruchu drogowym. Główny zarzut skarżącego w tej sprawie dotyczył braku wpływu na naruszenie, gdyż przewożony ładunek w ramach transportu kontenerowego znajdował się w zaplombowanym kontenerze przez Służby Celne, posiadał dodatkowo plombę firmową. W takich warunkach należało rozważyć czy przewoźnik miał wpływ na rozmieszczenie ładunku, a przede wszystkim czy miał możliwość sprawdzenia prawidłowego rozmieszczenia przed dokonaniem przewozu.
Przepis art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) Prawa o ruchu drogowym przewiduje, że jeśli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w art. 33 pkt 1 (podmiot wykonujący przejazd) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, to nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się.
Sąd I instancji analizując okoliczności egzoneracyjne wskazane przez skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze słusznie zauważył, że organ odwołał się do nich w sposób ogólny nie uwzględniając specyficznych okoliczności tego przejazdu. Organ odwoławczy w istocie nie wyjaśnił czy w świetle podanych faktów dotyczących przebiegu i rodzaju przedmiotowego przejazdu nie zaistniały w rzeczywistości okoliczności opisane w omawianym przepisie.
Dlatego przedwczesne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. w sytuacji kiedy nie został jeszcze prawidłowo ustalony stan faktyczny w tym zakresie poprzez brak wszechstronnej i szczegółowej oceny wskazanych okoliczności przebiegu przejazdu.
Nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, że kwestia jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczenia towaru w kontenerze czy udziale przewoźnika i czy ten przewoźnik miał na to wpływ i czy przy zaplombowanym kontenerze miał możliwość sprawdzenia prawidłowości rozmieszczenia ewentualnie możliwości przesunięcia się ładunku podczas przejazdu wieloetapowego (transportu kombinowanego) nie są okolicznościami ustalonymi w tej sprawie.
Przekroczenie nacisku na jedną oś było nieznaczne około 200 kg i mogło wynikać również z przemieszczenia się ładunku podczas transportu.
Zarzuty skargi kasacyjnej co do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek exculpacyjnych przewoźnika z art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) stanowią w istocie polemikę z prawidłowym i należycie uzasadnionym stanowiskiem Sądu I instancji, że ten brak nie pozwalał na ustalenie pełnego i niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia. Niezależnie od przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, który na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zobowiązany jest zauważyć, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 3 ust. 1 oraz art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, który nie został podniesiony w skardze, gdyż została ona wniesiona jeszcze przed ogłoszeniem wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt C 127/17, z którego wynika, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych Rzeczypospolitej Polskiej uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 3 i art. 7 dyrektywy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien z urzędu wziąć pod uwagę również treść wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt C 127/17 oraz oparte na powyższym wyroku aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie wyroki NSA zapadłe w sprawach II GSK 412/17, II GSK 562/17.
Należy podkreślić, że z orzeczenia TSUE jednoznacznie wynika, że ograniczanie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku powyżej 10 t dla pojedynczej osi napędowej oraz powyżej 11,5 t dla każdej osi napędowej oraz powyżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1. oraz pkt 3.4. Załącznika 1 do dyrektywy) jest niezgodne z prawem krajowym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni tezy przywołanego wyroku TSUE wyraził w szeregu już orzeczeniach zapadłych po jego ogłoszeniu, że wprawdzie formalne orzeczenie Trybunału dotyczyło transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczyło ono wspólnego rynku transportowego UE oraz jego zasady, którą jest swoboda konkurencji. Dlatego ten wyrok TSUE w sprawie C 127/17 będzie miał zastosowanie również w szeregu spraw i organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie musi się do jego też zastosować, mając również na uwadze bieżące orzecznictwo NSA z cytowanymi wyżej wyrokami.
Skoro więc zaskarżony wyrok uchylający decyzje organu odwoławczego odpowiada prawu, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało jeszcze aktualnej argumentacji opartej na wyroku TSUE, gdyż nie mogło zawierać z przyczyn czasowych, to należało skargę kasacyjną oddalić z uwagi przede wszystkim na brak usprawiedliwionych zarzutów.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.