Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1661/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Decyzją tą Minister Gospodarki na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 poz. 672, ze zm., dalej: usdg lub ustawa o swobodzie działalności gospodarczej) oraz art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2015 r., wykreślającą przedsiębiorcę M. S. z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG).
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że [...] stycznia 2013 r. M. S. zawiesił prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą. W ciągu 24 miesięcy od zawieszenia działalności nie złożył wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, co stanowi przesłankę wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG zawartą w art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ zauważył, że skarżący przedstawił kopię wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, złożonego [...] stycznia 2015 r. w Urzędzie Gminy Będzino. Jednak organ uznał ten wniosek za nieskuteczny, bowiem złożony w Urzędzie Gminy Będzino [...] stycznia 2015 r. nie został przekształcony przez Urząd na formę elektroniczną i nie przesłano go do CEIDG. Wniosek ten był niepoprawny, gdyż zawierał braki formalne, których skarżący nie uzupełnił w terminie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Gospodarki w całości. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji utrudnianie prowadzenia działalności gospodarczej poprzez wymuszanie ponownej rejestracji, ponoszenie z tego tytułu nieuzasadnionych dodatkowych kosztów, a także uniemożliwienie ciągłości prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej, co doprowadzi w efekcie do poniesienia dodatkowych znacznych kosztów wynikających z nagłej i nieplanowanej likwidacji przedsiębiorstwa w postaci konieczności rozliczenia końcowego z urzędem skarbowym, zerwania biegnących długoterminowych umów, etc.
Wyjaśnił, że w roku 2010 uległ ciężkiemu wypadkowi przy pracy. Do chwili obecnej jest na rencie powypadkowej i w trakcie intensywnej rehabilitacji. Wskazał, że we wniosku o wznowienie działalności (zawieszonej w związku z rehabilitacją powypadkową) złożonym w terminie, wpisał niepoprawny numer NIP (NIP spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której jest właścicielem). Otrzymał od urzędnika gminy SMS z informacją o błędzie (a nie wykreśleniu) w momencie, gdy przebywał na rehabilitacji poza miejscem wykonywania działalności. Nie miał dostępu ani do komputera, ani do dokumentów. W trakcie zawieszenia działalności nie zatrudniał pracowników, dlatego nikt nie zareagował w celu poprawienia błędu.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 poz. 718, dalej: ppsa). Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 14a ust. 5 usdg wznowienie wykonywania zawieszonej działalności gospodarczej wymaga wniosku przedsiębiorcy złożonego w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tylko wniosek odpowiadający wymogom przewidzianym przez ustawodawcę wywołuje skutki prawne w postaci uwidocznienia w CEIDG - zgodnie z wolą przedsiębiorcy - informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy wpis do CEIDG informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej jest dokonywany, jeżeli wniosek CEIDG został złożony przez osobę uprawnioną i jest poprawny w myśl art. 26 ust. 4 usdg.
Wniosek poprawny właściwy organ gminy przekształca na formę dokumentu elektronicznego i wprowadza jego treść do systemu teleinformatycznego CEIDG. Jeżeli wniosek złożony w sposób określony w art. 26 ust. 2 usdg jest niepoprawny, organ gminy niezwłocznie wzywa do skorygowania lub uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni roboczych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 27 ust. 4 usdg). Konsekwencją niezłożenia przez przedsiębiorcę wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, jest konieczność zastosowania przepisu art. 34 ust. 2 pkt 3 usdg, który zobowiązuje Ministra Gospodarki do wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG z urzędu w drodze decyzji administracyjnej.
W ocenie WSA, skarżący nie kwestionował, że złożony przez niego wniosek o wpis informacji o wznowieniu wykonywaniu działalności gospodarczej był niepoprawny. Nie kwestionował też, że został wezwany do skorygowania niepoprawnego wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, czego jednakże nie dokonał. Sąd I instancji uznał, że bez znaczenia jest przyczyna niezłożenia wymaganego prawem wniosku. W konsekwencji, wobec braku wymaganego przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wniosku – zasadnie organ stwierdził, że wystąpiła przesłanka z art. 34 ust. 2 pkt 3 usdg.
M. S. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2015 roku, znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2015 roku, znak [...]. Wniósł też o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2) w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) art. 106 §3 ppsa, art. 131 §1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa i art. 54 § 2 ppsa poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentów w postaci upoważnienia dla J. R. do wydawania w imieniu Ministra Gospodarki decyzji administracyjnych oraz wezwania Urzędu Gmin Będzino do skorygowania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 roku i potwierdzenia odbioru pisma zawierającego to wezwanie, a przez to rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niekompletnych akt postępowania przed organem administracji, albowiem w aktach sprawy prowadzonych przez Ministra Gospodarki brak jest upoważnienia dla specjalisty — J. R., który w imieniu tegoż, organu wydał decyzję z dnia [...] marca 2015 roku, nadto zaś - akta administracyjne nie zawierały dokumentów dotyczących postępowania Urzędu Gminy Będzino w przedmiocie wezwania skarżącego w trybie art. 27 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do skorygowania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2015 roku w przedmiocie wpisu informacji o wznowieniu działalności gospodarczej, które to uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w oparciu o zebrany w toku postępowania materiał dowodowy w postaci dokumentów przedstawionych przez organ administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) powinien uchylić skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 roku, jako naruszającą:
- - art. 268a kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 127 § 3 kpa, gdyż ponownie rozpoznając sprawę minister powinien uchylić decyzję wydaną przez swego nieupoważnionego pracownika;
- - art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 k.p.c., to jest zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem pierwsze rozpoznanie sprawy zostało dokonane przez nieupoważnionego pracownika organu, nadto zaś:
- - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa, poprze wydanie skarżonej decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym, niepozwalającym na weryfikację prawidłowości i faktu doręczenia skarżącemu wezwania do skorygowania wniosku o wpis do CEiDG z dnia [...] stycznia 2015 roku, a przez to na weryfikację, czy rzeczywiście skarżący nie złożył wniosku o wpis wznowienia działalności gospodarczej w terminie 2 lat od dnia jej zawieszenia,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) poprzez brak uchylenia skarżonej decyzji, jako naruszającej:
- - art. 268a kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 127 § 3 kpa, gdyż ponownie rozpoznając sprawę minister powinien uchylić decyzję wydaną przez swego nieupoważnionego pracownika;
- - art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 k.p.c., albowiem pierwsze rozpoznanie sprawy zostało dokonane przez nieupoważnionego pracownika organu, nadto zaś:
- - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa, gdyż decyzja była oparta na niepełnym materiale dowodowym, niepozwalającym na weryfikację prawidłowości i faktu doręczenia skarżącemu wezwania do skorygowania wniosku o wpis do CEIDG z dnia [...] stycznia 2015 roku, a przez to na weryfikację, czy rzeczywiście skarżący nie złożył wniosku o wpis wznowienia działalności gospodarczej w terminie 2 lat od dnia jej zawieszenia,
- 3) art. 32 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 27 ust. 2 pkt 1) ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że wniosek składany przez przedsiębiorcę w formie określonej w art. 26 ust. 2 pkt 1) tej ustawy jest niepoprawny w razie błędnego określenia w formularzu wniosku numeru NIP przedsiębiorcy, pomimo że z treści wniosku oraz z faktu jego złożenia w sposób określony w art. 26 ust. 3 ww. ustawy (to jest za potwierdzeniem tożsamości składającego) w sposób niebudzący wątpliwości wynika tożsamość przedsiębiorcy, oczywisty charakter omyłki w zakresie numeru NIP wskazanego we wniosku oraz wola przedsiębiorcy wznowienia działalności gospodarczej, która to wykładnia skutkowała błędnym zastosowaniem art. 34 ust. 2 pkt 3a) ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując prawidłowej wykładni ww. przepisów prawa materialnego winien uchylić skarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa
Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podnosił, że WSA powinien zobowiązać organ do dostarczenia upoważnienia dla J. R., jeżeli zaś przeszedł nad tym faktem do porządku, powinien uznać, że takiego upoważnienia nie było i w konsekwencji uchylić skarżoną decyzję, jako naruszającą zasadę dwuinstancyjności. Organ administracji zaniechał też badania okoliczności, czy stosownie do art. 27 ust. 4 usdg, skarżący został prawidłowo wezwany do skorygowania złożonego w Urzędzie Gminy Będzino wniosku o wpis wznowienia działalności gospodarczej do CEIDG. Skoro w aktach postępowania administracyjnego, a przez to w zebranym materiale dowodowym, brak jest odpisu wezwania do uzupełnienia/skorygowania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 roku i potwierdzenia jego odbioru, WSA powinien na podstawie art. 106 § 3 ppsa zobowiązać Urząd Gminy Będzino do wydania tych dokumentów, bądź też — działając w granicach danej sprawy - uchylić skarżoną decyzję jako opartą na niedostatecznie zebranym materiale dowodowym i niewyjaśnionej okoliczności prawidłowości zastosowania procedury naprawczej wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej.
Skarżący kasacyjnie podnosił też, że w przypadku wniosku składanego w formie pisemnej do organu administracji — właściwego urzędu gminy, nieprawidłowe wpisanie numeru NIP, względnie inne oczywiste omyłki pisarskie, nie powodują, że wniosek nie może być złożony. Przy czym, wniosek złożony w formie pisemnej w sposób wyraźny wyraża wolę wpisu określonej treści w ewidencji działalności gospodarczej i wreszcie osoba, która go składa jest zweryfikowana pod kątem jej tożsamości (art. 26 ust. 3 usdg).
Ewentualne uchybienie w zakresie wskazania prawidłowego numeru NIP, mogłoby być kwalifikowane jako wada z art. 27 ust. 2 pkt 1) usdg, to jest należałoby przyjąć, że wniosek nie zawiera wszystkich danych określonych w art. 25 ust. 1 usdg. Tym niemniej, taka wykładnia przepisu art. 27 ust. 2 pkt 1. w zw. z art. 32 ust. 1 ww. ustawy pozostawałaby w sprzeczności z zasadami wykładni funkcjonalnej oraz zasadą budowania zaufania obywatela do państwa. Wniosek w formie papierowej w sposób niebudzący wątpliwości wyraża bowiem wolę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wznowienia tejże działalności po okresie jej zawieszenia. Identyfikacja przedsiębiorcy, w tym jego tożsamości oraz prowadzonej działalności gospodarczej mogła nastąpić na podstawie innych danych zawartych we wniosku, zaś organ gminy miał wiedzę w przedmiocie prawidłowego numeru NIP.
Tym samym, na gruncie art. 27 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 32 ust. 1 usdg nie ma przeszkód, aby organ gminy wpisał do systemu teleinformatycznego dane z wniosku zawierającego oczywistą omyłkę pisarską w postaci nieprawidłowo wpisanego numeru NIP. Procedura z art. 27 ust. 4 usdg powinna być natomiast stosowana dopiero wtedy, jeżeli uchybienia wniosku nie pozwalają na prawidłową interpretację woli objętej wnioskiem, względnie też w inny sposób uniemożliwiają nadanie wnioskowi biegu.
Pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Złożył pełnomocnictwo dla J. R. do wydawania w imieniu Ministra Gospodarki wydane przed podpisaniem przez niego decyzji przedmiotowej w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.
Nietrafne są zarzuty dotyczące braku umocowania dla J. R. do wydania decyzji. Były to zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla ich skuteczności powinien zatem być wykazany ich potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczywiście w czasie rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji pełnomocnictwo nie znajdowało się w aktach sprawy, co powinno zwrócić uwagę WSA. Jednak wobec wyjaśnienia, że pełnomocnictwo to istniało w dacie wydania decyzji 2 marca 2015 r. wykreślającej skarżącego z CEIDG, uchybienie w postaci braku tego pełnomocnictwa w aktach sprawy w czasie rozpoznawania jej przez WSA nie miało wpływu na wynik sprawy.
Zasadne okazały się zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym, niepozwalającym na weryfikację prawidłowości i faktu doręczenia skarżącemu wezwania do skorygowania wniosku o wpis do CEIDG z dnia [...] stycznia 2015 roku, a przez to na weryfikację, czy rzeczywiście skarżący nie złożył wniosku o wpis wznowienia działalności gospodarczej w terminie 2 lat od dnia jej zawieszenia.
Przechodząc do omówienia trafności tego zarzutu na wstępie należy zauważyć, że organem prowadzącym CEIDG jest minister właściwy do spraw gospodarki. Wprawdzie przepisy art. 26 usdg przypisują organowi gminy pewien udział w procesie dokonywania wpisu do CEIDG, jednak organem prowadzącym CEIDG oraz dokonującym na podstawie decyzji wykreślenia podmiotu z CEIDG jest z mocy art. 23 ust. 2 i art. 34 minister właściwy do spraw gospodarki. Powierzenie organowi gminy pewnych zadań związanych z możliwością złożenia wniosków dotyczących wpisów do CEIDG w formie papierowej (na formularzu zgodnym z formularzem wypełnianym w podstawowej – elektronicznej formie) nie zwalniało właściwego organu – tu Ministra Gospodarki – od gromadzenia dokumentów niezbędnych do prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji. Jednym z dokumentów, który powinien wchodzić w skład akt administracyjnych stanowiących podstawę do wydania przedmiotowej decyzji powinny być dokumenty dotyczące wezwania skarżącego do usunięcia braków wniosku, zwłaszcza jeśli braki te miałyby stanowić podstawę wydania decyzji.
W szczególności dotyczy to wezwania, o jakim mowa w art. 27 ust. 4 usdg. Pozwoliłoby to ocenić prawidłowość i skuteczność tego wezwania. Niesłusznie organ i Sąd I instancji bezkrytycznie uznały, że skarżący przyznał, że został prawidłowo wezwany do usunięcia braków wniosku. Przeczy temu chociażby treść jego odwołania, w którym zawiera sprzeczne wewnętrznie stwierdzenia: Z jednej stronu przyznaje wysłanie do niego wezwania, z drugiej strony stwierdza, że nie mógł go w porę odebrać, bo przebywał poza domem na rehabilitacji. Przy takim stwierdzeniu organ nie podjął próby jednoznacznego wyjaśnienia i udokumentowania tej kwestii. Kwestia ta była istotna z punktu widzenia przejętej przez organ podstawy prawnej wydania decyzji o wykreśleniu z CEIDG. Brak udokumentowania prawidłowości wezwania stanowił przeszkodę do stwierdzenia pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 27 ust. 4 usdg, a tym samym do wykreślenia skarżącego z CEIDG na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 3 usdg.
Wobec skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest 3) art. 32 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 27 ust. 2 pkt 1) usdg. Sąd I instancji jak i organ przyjęły bez żadnego uzasadnienia, że wniosek o wpisanie wznowienia zawieszonej wcześniej działalności został pozostawiony zasadnie bez rozpoznania jako niepoprawny w rozumieniu art. 27 ust. 2 usdg, co skutkowało wykreśleniem z CEIDG na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 3 usdg. WSA nie uzasadnił w szczególności, czy niepoprawność wniosku w rozumieniu art. 27 ust. 2 usdg jest równoznaczna z niezłożeniem wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu art. 34 ust. 2 pkt 3 ugh. Przy rozważeniu tej kwestii niezbędne jest uwzględnienie treści art. 32 usdg, w szczególności zdania drugiego tego przepisu stanowiącego, że do wniosku o zawieszenia lub wznowienie działalności gospodarczej przepisy art. 26-30 usdg stosuje się odpowiednio.
Ponieważ wskazane istotne naruszenie przepisów postępowania dotyczyło postepowania administracyjnego i pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie wadliwości zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.
Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 5 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1084).