Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 288/16, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.
I
W dniu [...] listopada 2015 r. w [...] koło szkoły podstawowej, na drodze gminnej została przeprowadzona kontrola drogowa autobusu marki [...], którym kierował [...]. Kierujący w imieniu przedsiębiorcy [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] (dalej: skarżący strona) wykonywał przewóz dzieci do szkoły przez miejscowości: [...] i [...]. Kierujący nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, ani obowiązującego rozkładu jazdy. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole.
Wobec powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia.
W toku postępowania w piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. strona złożyła wyjaśnienia podnosząc, że posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym ważne od 5 stycznia 2015 r. do 5 stycznia 2016 r., a jako dowód przesyła kserokopie tego zezwolenia. Jednakże jak stwierdził organ I instancji przesłane zezwolenie nr [...], to zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] - [...] przez miejscowości: [...]. To znaczy inna trasę niż w rzeczywistości jechał kierowca.
W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 19.11.2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o informację jakie i ile zezwoleń wydano dla przewoźnika [...]. W dniu 3 grudnia 2015 r. do WITD w [...] wpłynęło pismo z Urzędu Gminy [...] z informacją, że stronie wydano dwa zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. na linię regularną specjalną [...] - [...] oraz zezwolenie nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydane na okres od 17 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2105 r. na linię regularną specjalną [...] - [...] przez miejscowości: [...]. To znaczy na trasę jaką w dniu kontroli jechał kierowca (dowód protokół przesłuchania kierowcy).
Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że strona w dniu kontroli, tj. [...] listopada 2015 r. nie posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] - [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) – działając na podstawie art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d.) oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu GITD podkreślił, że nadesłane zezwolenie nr [...] jako dowód posiadania uprawnień do wykonywania przewozu w dniu kontroli - nie może stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Wymienione zezwolenie uprawnia stronę do wykonywania regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, ale na innej linii, niż przewóz wykonywany w dniu kontroli. Na podstawie wymienionego zezwolenia skarżący ma prawo wykonywania regularnych specjalnych przewozów osób na linii [...] - [...]. Natomiast w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz na trasie [...] - [...].
Ponadto zezwolenie nr [...] uprawnia stronę do wykonywania przewozów przez inne miejscowości, niż przewóz wykonywany w dniu kontroli. Zgodnie z tym zezwoleniem skarżący mógł wykonywać przewozy przez miejscowości: [...] i [...]. Natomiast przewóz wykonywany w dniu kontroli przebiegał przez miejscowości: [...] i [...].
Zatem z powyższego jednoznacznie wynika, że skarżący nie posiadał zezwolenia na przewóz wykonywany w dniu kontroli. Tym samym nie można uznać, że wykonywanym przewozem skarżący naruszył warunki zezwolenia nr [...], skoro przewóz był wykonywany na innej linii.
Według organu II instancji strona rozpoczęła wykonywanie przewozów dzieci na linii [...] - [...] przed uzyskaniem zezwolenia niezbędnego do wykonywania tego rodzaju przewozów. Zezwolenie na wykonywanie przewozów na tej linii skarżący uzyskał po przeprowadzonej kontroli - [...] listopada 2015 r. Zatem w dniu kontroli nie posiadał zezwolenia, a więc nałożenie kary w wysokości 8000 zł jest zasadne.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę strony na decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2016 r.
Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że skarżący podniósł w skardze, że skoro w dacie kontroli posiadał ważne zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wydane przez Wójta Gminy [...], a zezwolenie na wykonywanie przewozów związane jest z ich zasięgiem, to stwierdzone naruszenie należało zakwalifikować jako wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...] dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.
WSA nie podzielił twierdzeń skarżącego. Według Sądu I instancji, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zezwolenie nr [...] uprawniało skarżącego do wykonywania regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej prowadzącej od miejscowości [...] i [...]. Przewóz na tej trasie rozpoczynał się o godzinie 06.00, a kończył o 07.50. Natomiast w dniu kontroli - jak wynikało z oświadczenia kierowcy - wykonywał on przewóz rozpoczęty od godziny 06.50 na trasie [...] – [...] przebiegającej przez [...] i [...].
W ocenie WSA z porównania tych tras jasno wynika, że różnią się one przystankiem początkowym oraz zdecydowaną większością przystanków pośrednich, a także różnymi godzinami rozpoczęcia przewozu. Dlatego należy zaakceptować ustalenie organów, iż skontrolowany w dniu [...] listopada 2015 r. przewóz był wykonywany na zupełnie innej trasie, niż objęta zezwoleniem nr [...]. Nie mogło więc mieć miejsca w sprawie podnoszone przez skarżącego naruszenie ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.
Jak wyjaśnił WSA, nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że trasa przewozu wykonywana w dniu kontroli pokrywa się z wydanym skarżącemu, już po dacie przeprowadzonej kontroli, zezwoleniem nr [...]. Jeżeliby uznać za prawdziwe twierdzenie skarżącego, że na przewóz wykonywany w dniu kontroli posiadał on zezwolenie nr [...], a jedynie nastąpiła zmiana przystanków lub trasy przejazdu wskazanych w zezwoleniu, to zbędne i niezrozumiałe byłoby staranie się przez skarżącego o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozu na trasie [...] - [...]. Tymczasem skarżący takie zezwolenie nr [...] uzyskał.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarżący wykonywał w dniu kontroli regularny przewóz specjalny osób bez zezwolenia, a w konsekwencji słusznie za to wykroczenie została na niego nałożona kara pieniężna w wysokości 8000 zł.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit a, art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 (w zw. z lp. 2.1 załącznika nr 3) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w stanie faktycznym ustalonym w sprawie wykonywanie przez skarżącego w dniu [...] listopada 2015 r. przewozu regularnego specjalnego osób na trasie częściowo odbiegającej od trasy określonej w posiadanym przez niego zezwoleniu stanowiło wykonywanie tego przewozu bez zezwolenia, a nie wykonywanie przewozu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego należy przyjąć, że zaakceptowany przez WSA stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób prawidłowy.
Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany przez autora skargi kasacyjnej polegający na niewłaściwym ich zastosowaniu i na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, który zaakceptował stanowisko zajęte przez organy inspekcji transportu drogowego, że w stanie faktycznym ustalonym w sprawie wykonywanie przez skarżącego w dniu [...] listopada 2015 r. przewozu regularnego specjalnego osób na trasie częściowo odbiegającej od trasy określonej w posiadanym przez niego zezwoleniu stanowiło wykonywanie tego przewozu bez zezwolenia na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a nie wykonywanie przewozu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu stosownie do art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów co do zasadności nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia (lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), a nie za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, skoro skarżący w dacie kontroli posiadał ważne zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wydane przez wójta gminy [...], a zezwolenie na wykonywanie przewozów związane jest z ich zasięgiem, zaś skarżący wykonywał przewóz trasą, która pokrywała się w części z trasą objętą warunkami zezwolenia nr [...], a mianowicie tożsamy był przystanek końcowy oraz niektóre przystanki pośrednie.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji oraz organy wskazanych przepisów prawa materialnego, które polegało na błędnej kwalifikacji i stwierdzeniu, że w ustalonym i bezspornym stanie faktycznym skarżący wykonywał przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa kwalifikacja to wykonywanie przez skarżącego przewozu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie wyróżnił w ramach punktu 2 załącznika nr 3 do u.t.d. dwa delikty administracyjne, a mianowicie: 1) delikt polegający na wykonywaniu przewozu regularnego bez zezwolenia, za który przewidział sankcję administracyjną w wysokości 8.000 zł (lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz 2) delikt sprowadzający się do wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących: dni, godzin odjazdu i przyjazdu oraz ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (lp. 2.2. załącznika nr 3 do u.t.d.).
Według bezspornych i niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej ustaleń faktycznych dokonanych przez organy inspekcji transportu drogowego na dzień kontroli, czyli na dzień [...] listopada 2015 r. skarżący posługiwał się zezwoleniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] – [...] przez miejscowości: [...] i [...]. Przewóz na tej trasie miał się rozpoczynać o godzinie 06.00, a kończyć o 07.50. Natomiast w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz – rozpoczęty od godziny 06.50 na trasie [...] – [...] przebiegającej przez miejscowości: [...] i [...]. Zatem skarżący wykonywał przewóz trasą, która pokrywała się w części z trasą objętą warunkami zezwolenia nr [...], a mianowicie tożsamy był przystanek końcowy, tj. [...] oraz niektóre przystanki pośrednie.
Zatem skoro ustawodawca wyodrębnił w punkcie 2 załącznika nr 3 do u.t.d. dwa delikty administracyjne, tj. wykonywanie przewozu regularnego bez zezwolenia oraz wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a skarżący w dniu kontroli posiadał ważne zezwolenie nr [...], a wykonując przewóz regularny naruszył warunki określone w udzielonym mu zezwoleniu, odnoszące się przede wszystkim do ustalonej tam trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków - to podstawą nałożenia kary pieniężnej przez organy inspekcji transportu drogowego powinien być punkt 2.2., nie zaś punkt 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach NSA (por. wyroki NSA z dnia: 26 kwietnia 2016 r., II GSK 2392/14; 20 maja 2014 r., II GSK 517/13; 18 listopada 2014 r., II GSK 1509/13; 13 marca 2013 r., II GSK 2358/11; 28 lutego 2013 r., II GSK 2195/11).
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wydanych w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego NSA orzekł na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).