Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt
II SA/Rz 748/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. oddalił skargę P. K. S. w Rz. S.A. z siedzibą w Ch. (dalej: Spółka, PKS, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. (w skrócie: GITD) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W dniu [...] listopada 2011 r. w miejscowości S., inspektorzy P. Inspekcji Transportu Drogowego dokonali kontroli autobusu marki A. nr rej. [...], kierowanego przez T. R. W wyniku niej ustalono, że Spółka wykonuje transport drogowy osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, gdyż przejazd autobusu zakończono w miejscowości S., nie realizując dalszej części trasy ze S. poprzez G. – Ż. do L., jaka wynikała z okazanego zezwolenia Nr [...].
P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] nałożył na Spółkę karę 3.000 zł za stwierdzone naruszenie.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, GITD powołaną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. w pkt 1 uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r.; w pkt 2 nałożył na PKS karę pieniężną w wysokości 3. 000 zł tytułem naruszenia lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. W podstawie prawnej decyzji GITD powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 3 i 5, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454, dalej: "ustawa zmieniająca") oraz lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do u.t.d.
Organ wskazał, że w myśl art. 20a ust. 1 u.t.d. warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów, zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych, w sytuacjach, kiedy przejazd trasą określoną w zezwoleniu jest uniemożliwiony, a nie utrudniony. Organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia odstępstw od wykonywania przewozu drogowego zgodnie z zezwoleniem. Zdaniem organu nieopłacalność wykonywania przewozów na określonej trasie nie może skutkować samowolnym zawieszeniem wykonywania przewozów na tej trasie. Okoliczność, że Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia w zakresie nieopłacalnego odcinka trasy nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bo do zmiany decyzji obowiązkiem PKS było wykonywanie przewozów zgodnie z zezwoleniem.
W ocenie GITD zasadnym było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków w wysokości 3. 000 zł, na podstawie zgodnie z lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., mając na uwadze, że wykaz naruszeń oraz wysokość kar - po zmianie ustawy o transporcie drogowym ustawą zmieniającą - określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.).
P. K. S. w Rz. S.A z siedzibą w Ch. wniosło na wskazaną wyżej decyzję skargę do WSA w Rz., zaskarżając ją w części, tj. w pkt 2. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że mała liczba pasażerów na odcinku S.– L., powoduje, że wykonywanie przez skarżącą przewozów na tej trasie generuje jedynie nieuzasadnione straty, a dalsze prowadzenie przewozu na wskazanym odcinku mogłoby powodować zaburzenia w finansach PKS. Skarżąca stwierdziła, że wymienione wyżej przyczyny uniemożliwiły wykonywanie przewozów na warunkach określonych w zezwoleniu. Spółka zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy zaistniały przesłanki ekonomiczne uzasadniające zastosowanie art. 20a i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., arbitralnie przesądzając z góry, iż brak jest podstaw do wstrzymania wykonywania przewozów. Przesłanki odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu określone w art. 20a u.t.d. należy rozumieć jako wszystkie okoliczności (nie tylko mające charakter techniczny), uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. oddalił skargę. Sąd I instancji zauważył, że wymieniony w art. 20a ust. 1 u.t.d. katalog okoliczności jest katalogiem otwartym, przy czym podkreślił, że cechą wspólną wymienionych okoliczności jest brak wpływu wykonującego przewóz na ich zaistnienie, a tylko taki charakter okoliczności uzasadnia odstąpienie przedsiębiorcy od warunków określonych w zezwoleniu. Okoliczność niezależna to taka, na powstanie której nie miał wpływu przedsiębiorca wykonujący przewóz (por. wyrok NSA z 4.12.2008 r., sygn. akt II GSK 540/08, Lex nr 626570). Każda inna okoliczność skutkuje powstaniem deliktu administracyjnego i ponoszeniem odpowiedzialności na warunkach określonych przez ustawę.
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, że względy ekonomiczne należy zaliczyć do okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy. Przeciw argumentom skarżącej stoi również treść art. 20a ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym w przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1 trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Zatem sytuacja spowodowana okolicznościami niezależnymi od przedsiębiorcy nie może w sposób nieuregulowany prawem trwać dłużej niż 14 dni.
W rozpoznawanej sprawie stan nieopłacalności prowadzenia przewozów na trasie S. – L. był znany przewoźnikowi przez okres dłuższy niż 14 dni, co potwierdzają także pisma dołączone przez skarżącą do skargi. Ponadto z protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że według wiedzy kierowcy wykonującego przewóz, kursy na trasie S. – L. zostały zawieszone. Prawidłowo zatem organy uznały, że przesłanki ekonomiczne wskazane przez skarżącą, jak i okoliczności zaprzestania przewozu w dniu kontroli trasą określoną w udzielonym zezwoleniu nie są okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność przewoźnika na podstawie art. 20a ust. 1 u.t.d.
Powyższa konstatacja czyni nieuzasadnionymi pozostałe zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego w tym art. 92c u.t.d. Organ II instancji prawidłowo też zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie skorygowania podstawy prawnej mając na względzie przepis art. 10 wyżej powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r. w sprawie zmiany ustawy o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. K. S. w Rz. S.A. z siedzibą w Ch. zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Rz. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; poprzez przyjęcie, że organy administracji orzekające w sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, rozpatrzyły wszystkie podnoszone zarzuty i w sposób dostatecznie klarowny wskazały motywy decyzji, w żaden sposób nie uniemożliwiły skorzystanie z uprawnień procesowych i tym samym nie naruszyły żadnych przepisów postępowania, w szczególności zaś nie naruszyły prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20a i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie wystąpiły okoliczności niezależne od Spółki uniemożliwiające jej wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zajął stanowiska w formie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie w dniu [...] maja 2014 r. pełnomocnik GITD wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zakres kontroli sądu kasacyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego.
Jednocześnie należy zauważyć, że Spółka nie kwestionuje okoliczności, że w dniu kontroli – [...] listopada 2011 r. odstąpiła od wykonywania przewozu zgodnie z posiadanym zezwoleniem nr 0001239 na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej Rz.– S.– L. Kierujący pojazdem bowiem zakończył wykonywanie przewozu osób w miejscowości S., czyli niezgodnie z trasą przejazdu wynikającą z omawianego zezwolenia.
Zagadnieniem spornym było czy powoływane przez PKS przesłanki ekonomiczne, które miały zadecydować o odstąpieniu od warunków zezwolenia, można było uznać za niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów w rozumieniu art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. bądź za okoliczności wskazujące, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których ten podmiot nie mógł przewidzieć w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Wobec tego najpierw należało rozstrzygnąć czy dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 20a u.t.d. i art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. była prawidłowa. Zaaprobowanie stanowiska WSA oznaczało bowiem, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w celu szczegółowego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia przez PKS od zezwolenia, skoro co do przesłanek ekonomicznych nie miały zastosowania powołane przepisy.
Zdaniem składu orzekającego należało zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, akceptujące stanowisko organów, że przesłanki ekonomiczne nie mieszczą się w zakresie okoliczności, o których mówi art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz tych, objętych art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Przepis art. 20a ust. 1 u.t.d. wskazuje, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych.
W przywoływanym przez PKS wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt
II GSK 540/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w art. 20a ust. 1 u.t.d. katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia przy wykonywaniu przewozu od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu ma charakter przykładowy. Jednocześnie Sąd ten podkreślił, że okoliczność objęta zakresem art. 20a ust. 1 u.t.d. to okoliczność niezależna od przedsiębiorcy czyli taka, na powstanie której przedsiębiorca wykonujący przewóz nie miał wpływu.
Już w świetle tego orzeczenia przesłanka ekonomiczna czyli związana z wykonywaniem działalności gospodarczej nie może być traktowana jako mieszcząca się katalogu czynności określonych w art. 20a ust. 1 u.t.d.
W innych orzeczeniach, np. z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1992/11, z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2193/11, opubl. orzecznia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w art. 20a ust. 1 u.t.d. jest mowa o okolicznościach, które wystąpiły niezależnie od przedsiębiorcy, uniemożliwiając mu wykonywanie przewozu zgodnie z przebiegiem trasy przewozów, określonym w zezwoleniu.
W przypadku wystąpienia określonych wyżej okoliczności, jeżeli trwają nie dłużej niż 14 dni, wykonujący przewóz jest zwolniony z obowiązku stosowania warunków określonych w danym zezwoleniu. W przypadku, gdy okoliczności te trwają dłużej niż 14 dni organ właściwy na wniosek przedsiębiorcy wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (art. 20a ust. 2 u.t.d.).
Jak już wyjaśniono przesłanki ekonomiczne (jak wynikało z dokumentów przedłożonych przez PKS związane z wykonywaniem działalności transportowej, jej nierentownością, konkurencją między przedsiębiorstwami transportowymi, nawet gdy są wątpliwości co do jej uczciwego charakteru), bynajmniej nie charakterze nadzwyczajnym, nie mieszczą się w katalogu czynności objętych zakresem art. 20a ust. 1 u.t.d.
Zatem w przypadku wystąpienia przesłanek ekonomicznych nie ma zastosowania art. 20a ust. 2 u.t.d., gdyż odstępstwo od pozwolenia w nim uregulowane dotyczy okoliczności z art. 20a ust. 1 u.t.d.
Wobec tego, w przypadku wystąpienia przesłanek ekonomicznych, przedsiębiorca nie może sam odstąpić od warunków zezwolenia, powinien najpierw wystąpić o zmianę pozwolenia i dopiero po uzyskaniu nowej decyzji zacząć wykonywać działalność przewozową zgodnie z tym rozstrzygnięciem. Spółka zaś przed uzyskaniem zmiany zezwolenia, zaprzestała je w części wykonywać. Spółka w skardze do WSA twierdziła, ze wniosek o zmianę zezwolenia złożyła w dniu [...] listopada 2011 r. czyli w przeddzień kontroli (s. 7 skargi). Natomiast z akt administracyjnych wynika, że wniosek o zmianę zezwolenia wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w dniu [...] listopada 2011 r. (kopia wniosku, k. – 32 akt adm.).
Z powyższych względów należało uznać prawidłowość stanowiska Sądu I instancji oraz organów.
Przesłanki ekonomiczne skutkujące skróceniem trasy przewozu na odcinku S. – L., także nie mieszczą się w katalogu okoliczności określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. (wskazujących, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć), a których wystąpienie powoduje, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 tego aktu, a wszczęte w tej sprawie postępowanie umarza się. W zakresie okoliczności ujętych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się okoliczności związane z normalną działalnością gospodarczą (jak wynika z odpisu z KRS: działalność w zakresie transportu drogowego i działalność usługowa wspomagająca transport drogowy to podstawowe przedmioty działalności PKS, k. – 20 akt adm.), strategią działania, ukierunkowane na osiągnięcie zysku.
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, na mocy której art. 1 pkt 23 dodano art. 92b i 92c u.t.d. (druk sejmowy VI.4061) wskazano, że nowe przepisy określają "okoliczności ekskulpujące od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Na konieczność ograniczania zasady "winy obiektywnej" przez wskazanie takich okoliczności wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, jak chociażby w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U. 7/93), gdzie TK stwierdził: "W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.".
Zatem okoliczności, które uwalniają od odpowiedzialności z tytułu kary nakładanej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. to okoliczności, za które przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności. Elementy zwyczajnej działalności gospodarczej nie mieszczą się w zakresie omawianych okoliczności.
Zatem i zarzut błędnej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. należało uznać za niezasadny.
Wobec powyższego, skoro przesłanki ekonomiczne podnoszone przez Spółkę nie pozwalają na odstępstwo od warunków zezwolenia w rozumieniu art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. ani nie wyłączają odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i takie stanowisko zajął WSA, akceptując argumentację organów, to nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w celu zbadania tych przesłanek.
Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że z konstrukcji art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., jako wyjątków od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej wynika dla przedsiębiorcy obowiązek wykazania okoliczności określonych powołanymi przepisami.
Wobec tego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej bowiem wynikało, że PKS naruszenia powyższych przepisów upatrywał w nieprzeprowadzeniu postępowania pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 20a i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.