Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 maja 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 648/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Sąd I instancji przytoczył na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że W. I. pismem z 14 czerwca 2006 r. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek ZUS wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku podał, że znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2006 r. odmówił umorzenia należności powstałych za okres: styczeń 1999 r. - sierpień 2003 z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami w łącznej kwocie 42.951,83 zł, ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami w łącznej kwocie 9.818,34 zł, oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami w łącznej kwocie 3.081,70 zł. W podstawie prawnej organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dalej u.s.u.s.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika z dnia 29 sierpnia 2006 r. wynika, że zobowiązany jest zatrudniony z P.H.U. E. z wynagrodzeniem w kwocie 899,10 zł miesięcznie. Ustalono także, że oprócz zaległości na rzecz ZUS skarżący posiada również zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego oraz w bankach z tytułu zaciągniętych kredytów. Odnosząc się do tych długów Zakład zauważył, że ich posiadanie nie może być dodatkową przesłanką przemawiającą za umorzeniem należności, ponieważ prowadziłoby to do uprzywilejowania innych wierzycieli kosztem ZUS. Organ podniósł ponadto, że wobec zobowiązanego prowadzona jest egzekucja za pośrednictwem Urzędu Skarbowego w O. (dotycząca zaległości za okres styczeń - grudzień 1999 r.).
Zakład stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie ma także podstaw określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie), które uzasadniałyby umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję, zaznaczając, że obowiązany nie udowodnił wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej uzasadniającej umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny, a w szczególności nie wykazał, że trudności mają charakter stały i pogłębiający się. Dodatkowo zauważył, że wobec zobowiązanego prowadzona jest egzekucja przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Nie zostały zatem spełnione przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. Prezes Zakładu stwierdził także, że nawet wystąpienie takich przesłanek nie obliguje organu do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia składek.
W skardze na decyzję z 12 grudnia 2006 r. W. I. wskazał, że spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ ze względu na ciężką sytuację majątkową nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pozbawiałoby go to możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący wskazał również, że od grudnia 2006 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada renty ani emerytury, a jego sytuacja materialna nie rokuje poprawy z uwagi na zaawansowany wiek oraz brak miejsc pracy w rejonie jego zamieszkania.
Oddalając skargę W. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.). Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 u.s.u.s., Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności, choć nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.
Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadanie przez niego stałego źródła dochodów, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne.
W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium.
Sąd wskazał również, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W tym przypadku przesłanki umorzenia zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W tym przypadku to zobowiązany musi wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności. Decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia są decyzjami uznaniowymi - organ może, ale nie musi umorzyć należności. Tak więc stwierdzenie istnienia przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS-u do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.
Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, nie zostały przekroczone.
W skardze kasacyjnej W. I. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez przyjęcie, iż posiadanie przez skarżącego stałego źródła dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę uzasadnia uznanie, iż opłacenie przez skarżącego należności z tytułu składek nie pozbawiałoby skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.
W uzasadnianiu skarżący wskazał, że wyrok powinien być uchylony, ponieważ został wydany w oparciu o błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd uznał, że z uwagi na posiadanie przez skarżącego stałego źródła dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę, okoliczności przewidziane w tym przepisie nie występują w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, analizując powyższy przepis należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy było umknięcie sytuacji, gdy egzekwowanie przez Zakład należności powoduje uszczerbek w utrzymaniu osoby zobowiązanej do płatności oraz jej rodziny. Tak więc dla ustalenia, czy w mniejszej sprawie występują tego typu przesłanki, Sąd winien odnieść się zarówno do wysokości uzyskiwanych przez skarżącego dochodów, jak i do kosztów jego utrzymania i poprzez ich porównanie poczynić ustalenia, czy kwota pozostała jest wystarczająca dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że jego wynagrodzenie wynosi 899,10 zł (brutto). Należy zauważyć, iż od 1 stycznia 2007 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi 936 zł. Tym samym uzyskiwane wynagrodzenie mieści się poniżej określonego stosownymi przepisami wynagrodzenia minimalnego, które ma zapewnić pracownikowi minimum egzystencji.
W jego ocenie, w sytuacji gdy skarżący z tytułu świadczonej przez siebie pracy uzyskuje wynagrodzenie poniżej minimum socjalnego, konieczne jest przyjęcie, iż środki uzyskiwane z tytułu tej umowy nie będą i nie mogą służyć zaspokojeniu należności skarżącego z tytułu ubezpieczeń społecznych. Dlatego też za nieprawidłowe należy uznać ustalenia zarówno Sądu, jak i organów administracyjnych stwierdzające, iż poprzez sam fakt uzyskiwania przez skarżącego dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę, nie podlega on możliwości umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych z powodu ciężkich tego skutków dla skarżącego i jego rodziny. Jest oczywistym, iż w sytuacji gdy bieżące dochody skarżącego wystarczają jedynie na zapewnienie minimalnych potrzeb życiowych, dodatkowe pokrywanie z tego wynagrodzenia zaległych należności na rzecz Zakładu wywrze negatywny skutek w bieżącym utrzymaniu zarówno skarżącego, jak i jego rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
- 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie.
W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, Lex nr 146732).
W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej. Mianowicie, skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, na którą składa się zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Tymczasem ani z rozwinięcia zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, ani z jego uzasadnienia nie wynika, by strona wnosząca skargę kasacyjną podważała przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię przepisu prawa materialnego wskazywanego jako naruszony. Podnoszone są natomiast okoliczności, które odnoszą się do sfery ustaleń faktycznych albo poprzez kwestionowanie niepodważonej przez Sąd I instancji oceny dowodów i zaakceptowanych ustaleń, albo poprzez przedstawianie własnych twierdzeń natury faktycznej.
Przy braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania tego rodzaju argumentacja nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zakwestionować zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji publicznej.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na błędnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, niepubl.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym zarzucanej błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) sformułowano tezę, że intencją ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy egzekwowanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności powoduje uszczerbek w utrzymaniu osoby zobowiązanej do płatności oraz jej rodziny. Nie można uznać, że tak ogólnie sformułowany pogląd strony co do sposobu rozumienia przepisu jest odmienny od tego, jaki zaprezentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tej przyczyny nie można więc uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.
§ 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej przewiduje, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Obowiązek wykazania okoliczności z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek. Okoliczności te podlegają ocenie organu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę. W świetle uregulowań art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 cyt. rozporządzenia nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana w oparciu o ww. regulację prawną jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego.
Samo wystąpienie okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia niewątpliwie należy do faktów ustalanych w toku postępowania administracyjnego. W szczególności ustalenia, jak kształtowały się dochody uzyskiwane przez skarżącego oraz koszty jego utrzymania, a także czy kwota pozostała jest wystarczająca dla zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, leżą w sferze okoliczności faktycznych sprawy. Kasator uzasadniając zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia odwołuje się do powyższych okoliczności, polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji, akceptującym ustalenia organu dotyczące sytuacji materialnej skarżącego. W istocie rzeczy autor skargi kasacyjnej zwalcza ustalenia faktyczne dokonane w sprawie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, co jest niedopuszczalne.
Jak już wyżej wskazał NSA, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, co do jego nietrafnego zastosowania, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności faktyczne, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04, opubl. ONSAiWSA 2005/4, poz. 69).
Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z uwagi na uregulowania zawarte w art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. NSA nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi skarżącego wyznaczonemu z urzędu, bowiem w tej kwestii winno zostać wydane odrębne postanowienie.