Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r. o sygnaturze akt V SA/Wa 405/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę I. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2006 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Decyzja ta utrzymała w mocy po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...].
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Oddział Regionalny KRUS w R. P. zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranej emerytury rolniczej za okres od 30 września 1998 r. do 31 stycznia 2002 r. w kwocie 18072,10 zł. Nienależność świadczenia wynikała z niespełnienia przez I. K. warunku niezbędnego do uzyskania emerytury rolniczej w wieku przedemerytalnym. Skarżąca bowiem, zaprzestając prowadzenia działalności rolniczej, wraz z mężem wydzierżawiła gospodarstwo rolne K. D., nie informując organu, że dzierżawca jest jej zięciem. Naruszyła przez to art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), który wyklucza w takim przypadku zawarcie umowy dzierżawy ze zstępnym rolnika, bądź małżonkiem zstępnego.
W dniu 22 marca 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie wskazanej wyżej należności. Stały dochód, jaki skarżąca i jej mąż uzyskują z emerytur rolniczych (w sumie 738, 82 zł miesięcznie po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz rat nienależnie pobranych świadczeń) przekracza nieco kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, stosownie dla potrzeb świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (316 zł). Ponadto, gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 17 ha skarżąca przekazała z mężem na troje dzieci, które obecnie mają wobec niej obowiązek alimentacyjny. Brak jest zatem podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, skoro uzyskiwane przez skarżącą środki pozwalają na spłatę należności w ratach.
Sąd I instancji stwierdził, że art. 41 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nadaje Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kompetencję do umorzenia należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Przepis ten nakazuje organowi, by przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia kierował się ważnym interesem zainteresowanego i jego możliwościami płatniczymi oraz pozwalającym na to stanem finansów funduszów KRUS. W ocenie Sądu I instancji możliwości płatnicze skarżącej pozwalają na systematyczne, stopniowe regulowanie należności, skoro uzyskuje ona wraz z mężem emerytury w łącznej kwocie 738 zł (po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz rat nienależnie pobranych świadczeń) i może wystąpić o rozłożenie zadłużenia na większą ilość dogodniejszych dla niej rat. Zdaniem Sądu nie można także uznać, że wystąpił "ważny interes" skarżącej w umorzeniu kwoty należności. Interesu takiego nie należy bowiem odczytywać w oderwaniu od wysokości emerytury skarżącej i stanu finansów KRUS.
Sąd I instancji zaznaczył, że umorzenie przedmiotowych należności ma charakter absolutnie wyjątkowy, zarezerwowany dla sytuacji nadzwyczajnych, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Ponadto, decyzja o umorzeniu należności KRUS ma charakter uznaniowy i nawet w razie wystąpienia przesłanek umorzenia zależnych od zainteresowanej (brak środków utrzymania, brak majątku), organ ma jedynie możliwość a nie obowiązek umorzenia należności. Kontrola sądu jest w takim przypadku ograniczona i sprowadza się do badania, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji przekroczenia takiego w niniejszej sprawie nie było.
Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej I. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła uchybienie art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzuciła uchybienie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że zarówno organ administracji, jak i Sąd I instancji błędnie przyjęli, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, a w szczególności przesłanka ważnego interesu. Uzasadnione wątpliwości budzi przyjęcie, że uzyskiwana przez skarżącą i jej męża kwota 738 zł, która nie wystarcza nawet na wykupienie podstawowych leków, jest kwotą wystarczającą na pokrycie rat spłaty nienależnie pobranego świadczenia emerytalnego. Organ administracji rozpatrując sprawę nie uwzględnił skrajnie ograniczonych źródeł dochodu skarżącej, braku jej majątku, z którego można by efektywnie dochodzić należności, sytuacji finansowej skarżącej, która uniemożliwia uregulowanie całości zadłużenia nawet przy udzieleniu dogodnych ulg w spłacie, a także okoliczności, że opłacenie należności pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wyczerpującego zebrania przez organ administracji materiału dowodowego, a także jego należytej analizy i oceny. Ponadto, Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, mimo że w niniejszej sprawie powinien był to zrobić z uwagi na wiek i brak wykształcenia skarżącej.
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie skorzystał w prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać i uzasadnić w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane.
Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadminstracyjnego (tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i art. 151 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych) poprzez zaakceptowanie dokonanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego naruszeń procedury administracyjnej (tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) i prawa materialnego (art. 41a ust. 1 powołanej wyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników).
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszeń powyższych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w nierozpoznaniu przez Sąd I instancji sprawy w jej granicach oraz na podzieleniu przez ten Sąd oceny stanu faktycznego i ustaleń przyjętych przez Prezesa KRUS, co sprowadzało się do niezasadnego przyjęcia, że w przypadku skarżącej nie zaistniały ważne powody uzasadniające umorzenie należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd I instancji badając legalność decyzji administracyjnej bierze pod uwagę i zestawia regulacje materialnoprawne leżące u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym, na jakim oparte są jego elementy. Obejmuje swoją działalnością kontrolną postępowanie, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji. Czyni to jednak nie w celu konkretyzacji stosunku prawnego, ale kontroli tej konkretyzacji. Wskazanej wyżej kontroli legalności działań administracji publicznej sąd administracyjny I instancji dokonuje w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice sprawy, o których mowa w tym przepisie, wyznaczane są przez stosunek administracyjnoprawny określony przez mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie stosunek taki wyznaczony został przez art. 41a ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten stanowi, że Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Użycie w tym przepisie zwrotu "Prezes Kasy (...) może umorzyć należności" wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek umorzenia należności organ może przedmiotowe należności umorzyć, ale może również odmówić ich umorzenia.
Kontrola sądowa przedmiotowej decyzji uznaniowej sprowadza się zatem do oceny, czy organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w kontekście przesłanek umorzenia wskazanych w powyższym przepisie. Oznacza to, że Sąd I instancji bada jedynie, czy organ uzasadnił swój wybór, czy nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę oraz czy nie pominął istotnych dla sprawy elementów materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji Prezesa KRUS w granicach sprawy wyznaczonych przez art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a zatem podniesione zarzuty naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych należało uznać za niezasadne.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie to miało polegać na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, mimo że organ administracji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie dokonał należytej oceny całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem strony skarżącej wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń winien być przez organ wnikliwiej rozpatrzony, a odmowa umorzenia wyczerpująco uzasadniona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organ administracji postępowanie dowodowe, uznając, że materiał dowodowy został w niniejszej sprawie należycie zgromadzony i oceniony. Celem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie było zbadanie przez organ administracji sytuacji majątkowej skarżącej, a przez to ustalenie, czy zaistniała przesłanka ważnego interesu wnioskodawcy wskazana w cytowanym wyżej art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych należności nie zwalnia organu administracji od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgromadzone akta sprawy, jak i treść uzasadnienia wydanych decyzji wskazują, że organ administracji wypełnił wskazane wyżej obowiązki dotyczące postępowania dowodowego.
Organ zbadał bowiem stan majątkowy skarżącej ustalając, że wraz z mężem utrzymuje się ona z emerytur rolniczych w łącznej kwocie 738 zł (po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz rat nienależnie pobranych świadczeń), deklarowane przez skarżącą koszty leczenia nie zostały w żaden sposób udokumentowane, a ponadto wraz z mężem skarżąca przekazała gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 17 ha trojgu dzieciom, które obecnie mają wobec rodziców obowiązek alimentacyjny. Organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, nie znajdując podstaw do umorzenia przedmiotowych należności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany przez organ administracji materiał dowodowy był wystarczający do oceny - wskazanych w art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - przesłanek umorzenia nienależnie pobranych świadczeń i wydania rozstrzygnięcia w ramach przysługującego organowi w tej sprawie uznania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Naruszeń powyższych przepisów wnosząca skargę kasacyjną upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia (w szczególności ważny interes skarżącej) i w konsekwencji - niezasadnym oddaleniu skargi.
Jak już wyżej wskazano, art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników określa przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Przesłankami tymi są: ważny interes zainteresowanego, możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz pozwalający na to stan finansów funduszów KRUS. Ewentualne wystąpienie w sprawie powyższych przesłanek uprawnia Prezesa KRUS do umorzenia należności, ale nie sprawia, że organ ten ma obowiązek umorzenia tychże należności. Zadaniem organu administracji podlegającym kontroli sądowej było w przedmiotowej sprawie zbadanie, czy zaistniały przesłanki umorzenia nienależenie pobranych przez skarżącą świadczeń. Rolą Sądu I instancji było natomiast zbadanie, czy dokonana ocena została przez organ należycie uzasadniona. Mając zatem na uwadze zawarte w art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, Sąd I instancji zobowiązany był zbadać, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera braków takich, jak niepełność, brak powiązania z materiałem dowodowym sprawy, brak wewnętrznej spójności lub zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że uzasadnienie decyzji organu administracji wskazanych wyżej braków nie zawiera. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do sytuacji majątkowej skarżącej ustalając na podstawie zebranego materiału dowodowego, że I. K. posiada stały dochód w postaci emerytury rolniczej, zaś po potrąceniu rat spłaty nienależnie pobranych świadczeń po 312,55 zł miesięcznie, zaliczek na podatek dochodowy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżąca otrzymuje wraz z mężem świadczenia w łącznej kwocie 738 zł. Ponadto, I. K. oraz jej mąż przekazali 17-hektarowe gospodarstwo rolne trojgu swoim dzieciom, które mają obecnie wobec rodziców obowiązek alimentacyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności uzasadniały przyjęcie przez organ administracji oraz Sąd I instancji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu skarżącej. Trafnie Sąd I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie "ważnego interesu" nie można odczytywać w oderwaniu od sytuacji majątkowej I. K. Tymczasem ustalony przez organ stan majątkowy I. K. wskazuje, że po potrąceniu rat spłaty nienależnie pobranych świadczeń skarżąca dysponuje środkami, które przekraczają nieco kryterium dochodowe na osobę w rodzinie stosownie do potrzeb świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a ponadto dzieci skarżącej mają wobec niej obowiązek alimentacyjny. Oceny tej nie zmienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że uzyskiwane przez skarżącą środki nie wystarczają na wykupienie podstawowych leków, bowiem wydatki związane z leczeniem nie zostały przez skarżącą w żaden sposób udokumentowane.
Podkreślić należy za Sądem I instancji, że umorzenie przedmiotowych należności ma charakter absolutnie wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Sąd I instancji trafnie uznał, że ustalone w sprawie możliwości płatnicze I. K. pozwalają na systematyczne regulowanie należności, a ponadto skarżąca może wystąpić do organu o rozłożenie spłat zadłużenia na większą ilość, dogodniejszych dla niej rat. Na marginesie wskazać także należy, że wniosek o umorzenie należności wobec KRUS może być ponawiany. W przypadku pogorszenia się sytuacji majątkowej skarżącej, może ona złożyć kolejny wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń.
Zatem kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.
Postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy zostanie wydane w trybie art. 258 § 2 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
PG