Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [..] listopada 2009 r., sygn. akt [..], po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] maja 2009 r., nr [..], w przedmiocie wyłączenia z eksploatacji lokomotywy z jednoosobową załogą trakcyjną, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [..] maja 2009 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [..] marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r, Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę [..] w odniesieniu do decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] lutego 2008 r., nr [..], wyłączającej z eksploatacji lokomotywy klasy [..] z jednoosobową drużyną trakcyjną do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o obsłudze tych lokomotyw przez dwuosobową drużynę trakcyjną, uchylił decyzję z dnia [..] lutego 2008 r. nr [..] w całości i z uwagi na możliwość zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego wyłączył z eksploatacji lokomotywy klasy [..] z jednoosobową załogą trakcyjną.
W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji stwierdził, że decyzję z dnia [..] lutego 2008 r. należało uchylić z przyczyn formalnych, gdyż naruszała ona art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez zawarcie w jej treści terminu obowiązywania. W ocenie organu administracji stwierdzenie "do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o obsłudze lokomotyw przez dwuosobową załogę trakcyjną" nie znajdowało uzasadnienia w tym przepisie oraz nie precyzowało do jakich postępowań administracyjnych się odnosi.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym uzyskaniu opinii biegłych, przesłuchaniu świadków oraz dopuszczeniu dowodów z dokumentów, na okoliczność, czy usytuowanie stanowiska maszynisty po lewej stronie może wpływać na percepcję sygnałów świetlnych w warunkach, które mają miejsce w polskiej infrastrukturze kolejowej, organ administracji stwierdził, że wymienione lokomotywy z jednoosobową załogą nie spełniają wymagań określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, wobec czego organ administracji zobowiązany był do ograniczenia eksploatacji pojazdu kolejowego w taki sposób, aby zapewnione zostało bezpieczeństwo w ruchu kolejowym, tj. poprzez zarządzenie dwuosobowej obsługi trakcyjnej.
Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła spółka [..], wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] lutego 2008 r. nr [..]. W skardze spółka [..] zarzuciła między innymi rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania przez naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., przejawiające się w wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, poprzez wydanie decyzji ostatecznej w miejsce decyzji "tymczasowej", jak też naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 oraz 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego i braku ustosunkowania się do wniosków dowodowych strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i pomimo tego, że to postępowanie zainicjowane zostało przez skarżącą Spółkę, to organ administracji wydając zaskarżoną decyzję pogorszył jej dotychczasową sytuację. Było to wynikiem uchylenia decyzji z dnia [..] lutego 2008 r. nr [..], wyłączającej z eksploatacji lokomotywy klasy [..] i [..] z jednoosobową drużyną trakcyjną do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o obsłudze w/w lokomotyw przez dwuosobową drużynę trakcyjną, a więc formułującej zakaz o charakterze czasowym, a następnie orzeczenia o bezterminowym wyłączeniu z eksploatacji wskazanych lokomotyw z jednoosobową załogą trakcyjną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie postępowanie stanowiło naruszenie zakazu reformationis in peius, o którym mowa w przepisie art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zasada ta należy do podstawowych gwarancji procesowych przysługujących stronie, a obowiązek jej respektowania w postępowaniu odwoławczym jest uznawany za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa.
Naruszenie powyższego zakazu Sąd ocenił jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., co musiało skutkować eliminacją z obrotu prawnego nieważnej decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] maja 2009 r. Sąd pierwszej instancji podniósł także, że jedynym przypadkiem, w którym nie obowiązywałby zakaz reformationis in peius byłaby sytuacja, w której decyzja organu I instancji rażąco naruszałaby prawo lub powodowałaby rażące naruszenie interesu społecznego, a organ II instancji, uchylając decyzję organu I instancji oraz zmieniając ją na niekorzyść odwołującej strony, potrafiłby wywieść taki stan rzeczy z treści decyzji a także wyjaśnić tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie zachodziła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższe ustalenia zwalniają Sąd od obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi, jednak zakres naruszeń dokonanych przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wskazuje na konieczność przypomnienia, iż kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie, jakie postępowanie prowadzone jest przez organ, w jakim przedmiocie i kiedy zostało ono wszczęte, zwłaszcza w kontekście informacji przekazanych przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu [..] listopada 2009 r., iż zaskarżona decyzja nie została wydana w postępowaniu wszczętym w dniu [..] lutego 2008 r. (jak wynika z odpowiedzi na skargę - umorzonym decyzją z dnia [..] lipca 2009 r.), zaś w tym samym okresie toczyły się trzy równoległe postępowania dotyczące eksploatacji przedmiotowych lokomotyw.
Ponadto uwagę organu winna również zwrócić relacja pomiędzy tym postępowaniem, a postępowaniem, w którym w dniu [.] lutego 2008 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (sygn. akt VI SA/Wa 2028/07). Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie miał także na uwadze konieczność odniesienia się do wszelkich zarzutów formułowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarówno co do naruszenia przepisów prawa materialnego – w szczególności art. 14 ust.2 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, jak i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie złożonych przez skarżąca wniosków dowodowych (art. 78 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes Urzędu Transportu Kolejowego i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skarga powinna być oddalona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Urzędu Transportu Kolejowego podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady zawartej w art. 139 k.p.a., gdyż zarówno decyzja I instancji jak i II instancji wyłączały z eksploatacji lokomotywy o wskazanych klasach z jednoosobową załogą trakcyjną. Wobec tego nie doszło do jakiegokolwiek przekształcenia uprawnień i obowiązków podmiotu będącego adresatem tych decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że do uchylenia decyzji z [..] lutego 2008 r. doszło z uwagi na naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez zawarcie w jej treści terminu obowiązywania. Określenie terminu jej obowiązywania nie znajdowało podstawy prawnej, co stanowiło o istnieniu przesłanki nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzja ta rodziła również stan niepewności dla spółki [..], a zatem także w jej interesie leżało usunięcie wadliwości decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [..] podzieliła stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest więc ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza nieważnością postępowania sądowego, która w sprawie niniejszej nie zachodzi.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji Prezes Urzędu Transportu Kolejowego podniósł zarzut na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Według autora skargi kasacyjnej, skoro zarówno decyzja I instancji jak i II instancji wyłączały z eksploatacji lokomotywy o wskazanych klasach z jednoosobową załogą trakcyjną, to nie doszło do jakiegokolwiek przekształcenia uprawnień i obowiązków podmiotu będącego adresatem tych decyzji, a więc nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, określonego w art. 139 k.p.a.
Wyrażony przez autora skargi kasacyjnej pogląd, co do zakresu obowiązywania zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.) w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] maja 2009 r. w przedmiocie wyłączenia z eksploatacji wskazanych w tej decyzji lokomotyw, jest błędny. Zauważyć należy, że ustawodawca kreując ów zakaz w sposób wyraźny wskazał, iż – co do zasady – w postępowaniu odwoławczym nie może zapaść rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się, przy czym ta dyrektywa postępowania skierowana została do organu odwoławczego, który z urzędu ma obowiązek jej przestrzegania. Jeśli więc organ odwoławczy rozstrzyga odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), orzekając co do istoty sprawy, to zobowiązany jest do zbadania, czy na skutek takiej decyzji strona wnosząca odwołanie doznaje uszczerbku w zakresie uprawnień związanych z jej interesem prawnym bądź obowiązkiem, w granicach tej sprawy administracyjnej.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że orzeczenie przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w postępowaniu odwoławczym, na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, o wyłączeniu z eksploatacji lokomotywy klasy [..] i [..] z jednoosobową załogą trakcyjną, naruszyło zakaz zawarty w art. 139 k.p.a., bowiem zakres tego wyłączenie uległ istotnemu poszerzeniu w stosunku do pierwotnie wydanej decyzji, poprzez wyeliminowanie uprzednio oznaczonej granicy czasu, określonej jako zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o obsłudze tych lokomotyw przez dwuosobową drużynę trakcyjną.
Z tego też względu zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. uznać należało za chybiony.
Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt. 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.