Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ż. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w W. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ustalił J. Ż. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, ze względu na to, że wypełnił przesłanki warunkujące pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej i obowiązek zwrotu płatności w części, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem (21.29 ha), a jednocześnie zachodziły warunki do zastosowania 100% - towej sankcji w związku z uchybieniami w realizacji programu rolnośrodowiskowego – skarżący zaniechał prowadzenia działalności objętej zobowiązaniem oraz nie spełnił wymogów minimalnej obsady drzew i krzewów.
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem wskazanych powyżej przepisów, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.
Sąd I instancji przypomniał, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 ustawy PRŚ. W odniesieniu do płatności za rok 2011 - 2012 obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm., dalej rozporządzenie z 2009 r.), zaś od 15 marca 2013 r. obowiązuje rozporządzenie z 2013 r.
Z obydwu rozporządzeń wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 – dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzeń z 2009 i 2013 r.).
W analizowanej sprawie, producent rolny złożył wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej [...] maja 2010 r.
Z uwagi na stwierdzone w roku 2013 nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego znalazł zastosowanie § 38 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013r., zgodnie z którym, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: działek rolnych lub zwierząt, stref buforowych – w stosunku, do których stwierdzono takie uchybienie, z tym, że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.
Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że w chwili podejmowania się realizacji zobowiązania na podstawie rozporządzenia z 2009r. nie istniały przepisy, które zobowiązywały beneficjenta do zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich. Przepisy rozporządzenia z 2009 r. obowiązującego w dacie podjęcia przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego, jak również w okresie składania wniosków kontynuacyjnych na lata 2011-2012 również przewidywały obowiązek zwrotu płatności w przypadku niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązania rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.
Zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta części płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.
Sąd I instancji wskazał, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.
Sąd I instancji stwierdził, że organy ARiMR dokonały prawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., a zatem chybione są argumenty strony skarżącej. Obowiązkowi zwrotu płatności zdaniem Sądu nie przeczą argumenty skarżącego, że w latach 2011-2012 nie obowiązywało rozporządzenie z 13 marca 2013r. oraz fakt, że uchybienia powstały, jak zaznaczył beneficjent bez jego winy i powstałym nieprawidłowościom nie mógł w żaden sposób zapobiec.
J. Ż. zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
- - § 38 i 39 rozporządzenia z 2013 r. poprzez błędne zastosowanie przedmiotowego przepisu, gdzie przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, gdyż nie obowiązywał on w dacie podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego,
- - § 28 rozporządzenia z 2009 r. poprzez błędne zastosowanie przedmiotowego przepisu, gdzie przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, gdyż w latach 2011-2012 Skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w związku z czym płatność rolnośrodowiskowa za ten okres nie podlega zwrotowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.).
Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).
Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta tylko na jednej podstawie kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszono w sprawie przepisy dwóch rozporządzeń – § 38 i 39 rozporządzenia z 2013r. oraz § 28 rozporządzenia z 2009 r., poprzez błędne ich zastosowanie w stosunku do skarżącego. Pierwsze z tych dwóch wymienionych rozporządzeń regulujących warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy " nie znajduje zastosowania gdyż nie obowiązywało jeszcze w czasie, gdy skarżący podejmował się realizacji wieloletniego zobowiązania rolonośrodowiskowego, z kolei w czasie obowiązywania drugiego z tych rozporządzeń zobowiązanie było realizowane, w związku z czym nie ma przesłanek do żądania od niego zwrotu pobranych płatności.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż wobec stwierdzenia w 2013r. zmniejszenia obszaru objętego wieloletnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (skarżący rozpoczął realizację tego zobowiązania w 2010r., deklarując uprawy w ramach pakietu 3 i 2), płatność rolnośrodowiskowa przyznana w 2011 i 2012r. podlega zwrotowi, gdyż beneficjent na działce rolnej D wykorzystał materiał szkółkarski niespełniający określonych wymagań oraz nie utrzymywał minimalnej obsady drzew i krzewów.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchyla się spod kontroli kasacyjnej zarzut sformułowany w petitum skargi kasacyjnej (tiret pierwsze) jako naruszenie " § 38 i 39 rozporządzenia z 2013r. (...) - poprzez błędne zastosowanie przedmiotowego przepisu, gdzie przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, gdyż nie obowiązywał on w dacie podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego", ze względu na niespełnienie warunku właściwego wskazania podstawy kasacyjnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu autor nie precyzuje której normy zawartej w tych przepisach zarzut dotyczy. Jest to o tyle istotne, że § 38 składa się z 10, a § 39 z 6 ustępów, przy czym niektóre z tych ustępów dzielą się jeszcze na punkty. W orzecznictwie i doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego, przede wszystkim ze względu na zasadę związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, zwraca się uwagę na konieczność prawidłowego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej. "Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. (...) Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony." (tak w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 718/14, Lex 1511161). Przyjmuje się konsekwentnie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania, doprecyzowania czy uzupełniania zarzutów za stronę postępowania, gdyż niesie to zawsze ryzyko niewłaściwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Jedyne, co można uznać za dopuszczalne, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1 – to rozpoznanie skargi w kontekście konkretnego przepisu wskazanego w jej uzasadnieniu, o ile oczywiście powołany przepis koreluje z rozstrzygnięciem sądu pierwszej instancji (por. stanowisko zawarte w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Opubl. WK 2016r., Komentarz do art. 176 ustawy).
Mając na uwadze powyższe uwagi ustosunkować się należy do zarzutu wskazanego w tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, który również został tam sformułowany w odniesieniu do całego przepisu - § 28 rozporządzenia z 2009 r., jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, że chodzi o pkt 1 tegoż przepisu. Przepis ten co prawda dzieli się na ustępy, jednak zacytowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treść ustępu 1 nie pozostawia wątpliwości, że chodzi właśnie o tę jednostkę redakcyjną.
Zgodnie z 28 ust.1 rozporządzenia z 2009 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.
Wbrew temu, co kwestionuje się ocenianym zarzutem skargi kasacyjnej, przepisu tego nie zastosowano w przedmiotowym stanie faktycznym, albowiem zwrot nienależnie pobranych płatności orzeczono w oparciu o wymienione w zaskarżonej decyzji przepisy – art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z 20.06. 2014.) oraz rozporządzenia z 2013r., wskazując przy tym, że nie miał w sprawie zastosowania zamieszczony w tym akcie przepis przejściowy - § 46, który mimo uchylenia rozporządzenia z 2009 r., w pewnych wypadkach nakazywał stosować jeszcze to "stare" rozporządzenie, po wejściu w życie "nowego" rozporządzenia z 2013 r. (tzn. po dniu 15 marca 2013r.).
Natomiast Sąd I instancji również nie "stosował" wymienionego w skardze kasacyjnej przepisu, powołał tylko w uzasadnieniu wyroku § 28 ust. 2 pkt 1 lit b rozporządzenia z 2009 r., zgodnie z którym "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która został przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem", na odparcie argumentacji skarżącego, iż w chwili podejmowania się przez niego realizacji zobowiązania na podstawie rozporządzenia z 2009 r., nie istniały przepisy, które zobowiązywały beneficjenta do zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich.
Z tych też przyczyn nie można przyjąć, że doszło do naruszenia § 28 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. w sposób opisany w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że skarga kasacyjna okazała się bezzasadna, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).