Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 464/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło S. w L., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, powoływanej dalej jako: k.p.a.) polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organy obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny oraz dokonały dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, gdyż nie przeprowadziły w niezbędnym zakresie postępowania, dowodowego, w szczególności:
- 1) nie dokonano właściwego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, przede wszystkim w zakresie możliwości wystąpienia zagrożenia finansowego (pod względem rentowności) oraz ograniczono to sprawdzenie wyłącznie do ustalenia czy na przedmiotowej linii są wykonywane przewozy regularne, bez dokonania ustaleń czy na planowanej linii, pomiędzy planowanymi przystankami (na liniach stycznych), istnieją linie regularne, dla których powstanie nowego połączenia stanowić może zagrożenie;
- 2) nie dokonano żadnych ustaleń w zakresie tego, czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych;
- II. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów zawartych w piśmie procesowym Skarżącego z dnia 31 lipca 2019 r., a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, powoływanej dalej jako: u.t.d.), które dotyczyły warunków, jakie musi spełnić wnioskodawca aby wydane zostało zezwolenie i tym samym faktyczne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;
- - opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organy nie zbadały istoty sprawy i nie dokonały czynności niezbędnych do wyjaśnienia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi. Ponadto brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi w treści uzasadnienia wyroku uniemożliwia ustalenie, z jakich powodów WSA w Warszawie uznał zarzuty Skarżącego za nietrafne i oddalił skargę.
- III. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2019 r. oraz podczas rozprawy w dniu 8 sierpnia 2019 r., pomimo faktu, iż dopuszczenie dowodu z tych dokumentów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a dowody te pozostawały w oczywistym związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji.
- - przepisów prawa materialnego, tj.:
- IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że, prawidłowe było stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca na dzień wydania decyzji organu I instancji spełnił przewidziane prawem warunki do wydania zezwolenia, tj. posiadał potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi, podczas gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego wnioskodawca na ten dzień nie posiadał aktualnej zgody na korzystanie z przystanków w Ł. oraz K. oraz brak prawidłowej treści zgody dla przystanków w Ł., K., T. i R., co z kolei wskazuje na brak spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków wydania zezwolenia;
- V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22 ust. 1 pkt 6 u.t.d. oraz art. 22a ust. 1 pkt 1 poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawidłowe było stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca na dzień wydania decyzji organu I instancji spełnił przewidziane prawem warunki do wydania zezwolenia, tj. przedstawił wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy, podczas gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego:
- 1) wnioskodawca do licencji wspólnotowej i zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego posiada zgłoszony tylko jeden pojazd, a nie 154 pojazdy, o których mowa we wniosku o wydanie zezwolenia;
- 2) organy obu instancji nie dokonały sprawdzenia czy podmioty ("buspartnerzy"), które oświadczyły, iż udostępnią określone pojazdy, faktycznie nimi dysponują, a pomiędzy wnioskodawcą i tymi podmiotami została zawarta umowa "[...]",
- - co z kolei wskazuje na brak spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków wydania zezwolenia;
- VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że:
- 1) nie zachodzi fakultatywna podstawa odmowy wydania zezwolenia opisana w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. oraz Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że projektowana linia regularna stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, podczas gdy po pierwsze należy wskazać, że Skarżący, jako podmiot działający na prawach strony, nie miał obowiązku dokonywać za organy obu instancji ustaleń w tym zakresie i udowodnić, że takie zagrożenie istnieje, a po drugie z materiału dowodowego wynika, że organy obu instancji nie dokonały żadnych własnych ustaleń oraz analiz w tym zakresie i w treści decyzji odwołują się jedynie do przedstawionych przez Skarżącego dowodów,
- 2) nie zachodzi fakultatywna podstawa odmowy wydania zezwolenia opisana w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b) u.td. oraz Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że wydanie zezwolenia może ujemnie wpłynąć na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, podczas gdy po pierwsze - należy wskazać, że Skarżący, jako podmiot działający na prawach strony, nie miał obowiązku dokonywać za organy obu instancji ustaleń w tym zakresie i udowodnić, że taki ujemny wpływ istnieje, a po drugie - z materiału dowodowego wynika, że organy obu instancji nie dokonały żadnych własnych ustaleń oraz analiz w tym zakresie, czego Sąd I instancji w ogóle nie dostrzegł.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie, wyznaczenie rozprawy, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania większości zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu – a więc zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów zawartych w piśmie procesowym Skarżącego z dnia 31 lipca 2019 r., a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d., które dotyczyły warunków, jakie musi spełnić wnioskodawca aby wydane zostało zezwolenie i tym samym faktyczne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest trafiony także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2019 r. oraz podczas rozprawy w dniu 8 sierpnia 2019 r. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245).
Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czy mowa w powyższym przepisie, oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na żadną z powyższych okoliczności nie powołał się autor kasacji.
Nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące, naruszenia prawa materialnego opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ocena prawidłowości wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. wymaga przypomnienia, że zgodnie z tym przepisem, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, m.in. w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II GSK 2466/21, LEX nr 3338394).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. jest prawidłowa i odpowiada wykładni ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o jakim mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d., należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). W pojęciu "zagrożenia już istniejących linii regularnych" przez projektowaną (nową) linię regularną chodzi o sytuację, w której nowo projektowana linia, gdy chodzi na przykład o częstotliwość wykonywanych na niej przewozów osób, ilość przystanków, czas odjazdu z nich, czy też pojemność operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejącej, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tej ostatniej linii, i to w stopniu zagrażającym w szczególności jej ekonomicznemu istnieniu, co w ostateczności w ogóle podważać mogłoby również sens jej utrzymywania przez danego przewoźnika (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 486/15, z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 2057/12; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1426/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3242/17; 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08 - dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z literalnego brzmienia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. jednoznacznie wynika, że przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym - tj. zagrożenie dla już istniejących linii regularnych – muszą zostać wykazane.
Zauważyć jednak należy, że skoro ocena wystąpienia zagrożenia dla istniejących już linii dotyczy w istocie zdarzeń przyszłych, to tym samym jest trudna do udowodnienia. W konsekwencji zagrożenie dla istniejących linii można uznać za wykazane, gdy wykaże się bardzo wysokie prawdopodobieństwo ("zostanie uprawdopodobnione w najwyższym stopniu") wystąpienia tej okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał też, że niewątpliwie przytoczony przepis stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej, wobec czego interpretowany musi być ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko w razie rzeczywistego wystąpienia określonych w nim przesłanek. Przewidziana art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a), b) u.t.d. reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu.
Nie do przyjęcia jest natomiast teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem (por. wyroki NSA z 1 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 486/15, z 10 września 2019 r., II GSK 1426/17).
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że analiza zagrożenia dla już istniejących linii powinna uwzględniać konkretną sytuację rynkową, tj. istniejącą w realiach określonego miejsca i czasu, odnoszącą się do konkretnych przewoźników i organizowanych przez nich przewozów na tożsamej z projektowaną lub częściowo pokrywających się z nią liniach.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że prawidłowo przeprowadzone przez orany administracji postępowanie nie wykazało, by projektowana linia stanowić miała zagrożenie dla już istniejących linii, skoro na projektowanej przez Uczestnika linii nie są wykonywane żadne przewozy.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że zarówno co do tego, by wydanie Zezwolenia ujemnie mogło wpłynąć na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, jak i nie, w sprawie nie wykazano, by Uczestnik nie przestrzegał warunków określonych w posiadanych już zezwoleniach lub wykonywał przewozy niezgodnie z posiadanymi zezwoleniami, a jak wiadomo, co sam Skarżący podniósł, Uczestnik uzyskał już ponad 40 zezwoleń.
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż dla odmowy wydania zezwolenia, czy to obligatoryjnej, czy uznaniowej, nie jest wystarczające gołosłowne postawienie zarzutów co do zagrożenia dla istniejących już linii i powołanie się na ujemny wpływ na rentowność działalności pozostałych przewoźników. Odmienną interpretację art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. należy uznać zatem za sprzeczną z wartościami jakie uosabia interes publiczny. Trafne jest bowiem stanowisko WSA, że sprzeciwianie się prawu prowadzenia danej działalności przez innego przedsiębiorcę nie może wynikać jedynie z obawy przed konkurencją, skoro konkurencja wymusza pozytywne skutki dla pasażerów - społeczne, w postaci np. podniesienia poziomu usług, czy obniżenia cen biletów.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł, że z akt sprawy wynika, iż organy dokonały prawidłowej oceny dowodów, że wnioskodawca spełnił wymogi prawne warunkujące uzyskanie przez niego żądanego zezwolenia.
Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że wnioskodawca wykazał, iż jest w stanie świadczyć usługi, będące przedmiotem wniosku, korzystając przy tym z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji. Wykazał wszak, że 154 pojazdy podane we wniosku są w jego dyspozycji, a to na podstawie wiążących go z buspartnerami umów "[...]", co z kolei dowiedziono oświadczeniami poszczególnych buspartnerów.
WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że brak było przyczyn odmowy wydania Zezwolenia wynikających z art. 22a ust. 1 u.t.d,, czego domagał się Skarżący. Dokonana przez SKO ocena prawidłowo i wyczerpująco zgromadzonych dowodów i subsumpcja norm prawa materialnego do tak ustalonego stanu faktycznego nie budzą zastrzeżeń.
Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że adresatem art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. w zakresie rozstrzygania o wydaniu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym jest wyłącznie organ właściwy dla siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy. Natomiast organ współdziałający w ramach kompetencji może wpływać na załatwienie tej sprawy, ale jedynie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania, nie może wkraczać we właściwość, zadania i kompetencje organu głównego. Nie może stosować kryteriów, które obowiązują organ główny przy rozpoznawaniu sprawy, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., II GSK 299/17). Powyższe prowadzi do konstatacji, że przedmiotem uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. nie są aspekty rynkowe i finansowe związane z rozpoczęciem wykonywania przewozów na danej linii komunikacyjnej, ale wyłącznie przebieg projektowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa, którego dotyczy uzgodnienie.
Natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., II GSK 2309/17). Jednoznacznie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej.
Mając powyższe uwagi na względzie, rozbudowane zarzuty naruszania art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22 ust. 1 pkt 6 u.t.d. oraz art. 22a ust. 1 pkt 1 u.td., również okazały się niezasadne.
Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał w związku z tym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ten zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.
Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.