Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2548/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką i stwierdził, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
K. W. w dniu [...] września 2008 r. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. Uchwałą z dnia [...] września 2008 r. ww. Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu konkursowego na 188 punktów, co zgodnie z przepisem art. 75i ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej ustawy - Prawo o adwokaturze, oznaczało negatywny wynik tego egzaminu.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy ww. uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów (art. 75i ust. 3 Prawa o adwokaturze) brak jest możliwości obniżenia przez organ odwoławczy liczby punktów, niezbędnych do uzyskania wyniku pozytywnego z egzaminu konkursowego, ponieważ minimalną liczbę punktów określa ustawa, a nie Minister Sprawiedliwości. Nadto wskazał, iż decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, którą Minister Sprawiedliwości może według własnego uznania zmieniać. Organ II instancji uznał, iż ułożony test egzaminacyjny, który rozwiązywali kandydaci, w pełni odpowiadał kryteriom określonym art. 75a ust. 3 ustawy – Prawo o adwokaturze. Minister Sprawiedliwości w ramach swojej merytorycznej oceny decyzji dokonał szczegółowej analizy zarzutów skarżącej, dotyczących między innymi umieszczenia w teście pytań z zakresu prawa dewizowego, dwóch pytań dotyczących sądów wojskowych oraz zbyt dużej ilości pytań z prawa podatkowego.
W konsekwencji organ uznał, iż niezasadne są zarzuty skarżącej odnośnie umieszczenia w teście pytań z zakresu prawa dewizowego. Organ wskazał, iż prawo dewizowe jest działem prawa finansowego, które wchodzi w ustawowy zakres egzaminu, a ponadto problematyka dewizowa jest rozpatrywana także w zakresie prawa karnego skarbowego, postępowania administracyjnego i gospodarczego. Oceniając zarzut umieszczenia w teście dwóch pytań dotyczących sądów wojskowych, organ uznał, iż mieszczą się one w zakresie przedmiotowym wymienionym w art. 75a ust. 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, tj. w "ustroju sądów". Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zarzut dotyczący zbyt dużej liczby pytań z prawa podatkowego jest z punktu widzenia zgodności z prawem prawnie obojętny, bowiem ustawodawca określając formułę testu egzaminacyjnego ograniczył się tylko do ustalenia łącznej liczby pytań oraz określenia jego zakresu przedmiotowego, nie określił natomiast jego merytorycznej struktury wewnętrznej. Także poziom stopnia szczegółowości pytań nie jest przedmiotem regulacji normatywnej, dlatego kwestia ta także nie może podlegać badaniu pod względem zgodności z prawem.
Skarżąca na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając, że decyzja Ministra Sprawiedliwości nie odnosi się do wszystkich zarzutów zamieszczonych przez nią w odwołaniu, a ponadto nawet w tym zakresie, w którym organ je rozpatrywał, nie dokonał tego w sposób wszechstronny.
Skarżąca za naruszenie art. 75a ust. 3 ustawy – Prawo o adwokaturze uznała zamieszczenie w teście egzaminacyjnym pytań nr: 75, 129, 130. 134, 139, 140, 176, 180, 186, 191, 193, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 202, 203, 204, 208, 209, 213, 218, 224, 230, 232, 233, 238, 239, 243, 245, 246 – z uwagi na zbyt wysoki stopień ich trudności, a także pytań z prawa podatkowego od nr 193 do nr 207, jako niemieszczących się w zakresie egzaminu konkursowego. Zarzuciła ponadto, że nie wszystkie pytania testu skonstruowane zostały zgodnie z zasadami określonymi w art. 75i ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze. Skarżąca wymieniając enumeratywnie pytania, wskazała na znajdujące się w nich wady. Zdaniem skarżącej w teście znalazły się także pytania wprowadzające w błąd, dotyczące np. błędnie wskazanych ustaw, na podstawie których należało udzielić odpowiedzi. Skarżąca wniosła o przyznanie jej dodatkowych punktów za wszystkie zakwestionowane w skardze pytania.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ uznał za bezzasadny zarzut, że rozpoznając odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej, naruszył przepisy postępowania.
Organ uznał za chybione zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwość niektórych pytań testowych, stwierdzając, iż w jego ocenie wszystkie pytania zostały ułożone w sposób zgodny z art. 75a ust. 3 i art. 75i ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze.
Uchylając decyzję organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Sprawiedliwości w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniesionego odwołania dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.
Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, która oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Sąd podkreślił, iż dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.
Sąd I instancji podkreślił, iż wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada powyższym wymogom.
W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości ograniczył kontrolę uchwały Komisji Egzaminacyjnej wyłącznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącą i uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy oraz ustalenia wyniku egzaminu, w związku z czym doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres działania organu II instancji, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż takie uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ błędy popełnione przez organ w postępowaniu odwoławczym uniemożliwiają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na zasadzie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) i przekazanie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję z dnia [...] października 2008 r., uchylił się od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości przeprowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem ogólnych zasad dotyczących postępowania przed organami administracyjnymi, które zgodnie z art. 140 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania.
Wskazał, iż rozpoznając odwołanie od decyzji Komisji Egzaminacyjnej, Minister Sprawiedliwości dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacją. Nie ograniczył się tylko i wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i rozpoznania zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, który Minister uznał za kompletny i wystarczający dla ponownego rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący wskazał, iż ocenie organu podlegał test egzaminacyjny, jak też arkusz odpowiedzi, zarówno pod kątem formalnej poprawności, ale również merytorycznej oceny zgodności pytań egzaminacyjnych z treścią ustawy – Prawo o adwokaturze. Minister dokonał ponownej oceny materiału dowodowego, jak również przeanalizował wszelkie argumenty i opinie K. W. Skarżący zarzucił, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż organ odwoławczy w ramach ponownej oceny testu egzaminacyjnego, zobligowany jest wyjaśniać dlaczego uważa każde kolejne pytania z egzaminu za prawidłowo skonstruowane.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja z dnia [...] października 2008 r. zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia, a ponadto ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniosła o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.
Aczkolwiek skarżący na wstępie wniesionej skargi kasacyjnej wywiódł, iż zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, to z zarzutów sformułowanych w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia wynika, że została ona oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy zauważyć, że kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z treści tego przepisu wynika, że Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie to mogło mieć taki wpływ. W literaturze przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowień (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. Lexis Nexis, W-wa 2005). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że takie prawdopodobieństwo zaistniało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że Minister Sprawiedliwości ograniczył kontrolę uchwały Komisji Egzaminacyjnej wyłącznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu i uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy oraz ustalenia wyniku egzaminu, a błędy te uniemożliwiły Sądowi ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odwołując się do uregulowań z art. 128 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., 140 k.p.a., art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Kwestionowanie w postępowaniu kasacyjnym orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., kwestionował pogląd Sądu, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie K. W. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, naruszył zasady zawarte w art. 15 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. a także 107 § 3 k.p.a.
W związku z tak sformułowanymi zarzutami na wstępie należy zwrócić uwagę, że egzamin konkursowy na aplikację adwokacką jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych z konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy przewidzianego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.
Od sposobu przeprowadzenia naboru, w tym – od zakresu, zasad przeprowadzenia oceny wyników egzaminu konkursowego i jego wpływu na przyjęcie (lub odmowę przyjęcia) na aplikację, zależy – w zasadniczej liczbie przypadków – możliwość skorzystania przez kandydatów na aplikację z wolności wyboru zawodu adwokata i uzyskania – po korzystnym ukończeniu aplikacji – dostępu do zawodu. Istnieje zatem merytoryczny (przyczynowo-skutkowy) rodzaj powiązania między zasadami przeprowadzenia konkursu, selekcjonującego potencjalnych aplikantów (kandydatów na aplikantów), a możliwością zrealizowania przez nich konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 – OTK-A 2004, nr 2, poz. 9).
Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, postępowanie konkursowe na aplikację adwokacką jest postępowaniem administracyjnym. Uchwała w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu na aplikację adwokacką ma charakter aktu indywidualnego – decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie na zasadach przewidzianych w k.p.a. Przepis art. 75j ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 24 marca 2009 r., a więc w toku postępowania administracyjnego toczącego się w niniejszej spawie, stanowił bowiem, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Ustawa wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się określeniem "odwołanie", nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji, niż ten jaki wynika z kodeksu postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej, o którym mowa w art. 75j ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest wymóg przeprowadzenia przez Ministra Sprawiedliwości postępowania według zasad i kryteriów określonych w KPA, w tym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a następnie uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie zawierały żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego (Ministra Sprawiedliwości) dotyczących postępowania w przypadku rozpoznania odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej. Dlatego też Sąd I instancji trafnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale 10 Działu II K.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136–139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast z treści art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W myśl bowiem art. 80 k.p.a., to czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Sąd I instancji trafnie stwierdził więc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż uwzględniając powyższe zasady oraz uregulowania z art. 15 k.p.a., Minister Sprawiedliwości przy rozpoznaniu odwołania powinien rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a więc nie tylko dokonać kontroli uchwały Komisji Egzaminacyjnej wyłącznie w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z zasady zawartej w art. 15 k.p.a. wynika bowiem taki wniosek, że dokonywana przez Ministra Sprawiedliwości kontrola uchwały Komisji Egzaminacyjnej nie może się ograniczać jedynie do badania zgodności tej uchwały z przewidzianą w ustawie procedurą, lecz powinna też obejmować prawidłowość i konkretność pytań egzaminacyjnych, na które miał udzielić odpowiedzi uczestnik postępowania konkursowego, gdyż od oceny pytań uzależniona jest ocena odpowiedzi na pytania zawarte w teście egzaminacyjnym. Przy czym, takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Minister Sprawiedliwości w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił, że wbrew poglądowi Sądu I instancji, nie naruszył ww. zasad regulujących postępowanie odwoławcze, w szczególności zaś ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę, gdyż ustalając ponownie wynik egzaminu dokonał merytorycznej oceny zgodności pytań egzaminacyjnych z treścią ustawy – Prawo o adwokaturze.
Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji wynika, że Minister Sprawiedliwości po zacytowaniu art. 75i ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo o adwokaturze zawarł w nim sformułowanie: "Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, skarżąca uzyskała z egzaminu 188 punktów, a zatem nie uzyskała wymaganych ustawowo 190 punktów, przy czym każdy wynik poniżej określonego ustawowego progu jest wynikiem negatywnym, niezależnie od liczby brakujących punktów, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem ustawy – Prawo o adwokaturze". W dalszej części swych wywodów Minister Sprawiedliwości, odwołując się ponownie do uregulowań art. 75i ust. 3 ww. ustawy, stwierdził, że przepis ten jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów. Podkreślił przy tym, że przyjęcie przez Ministra Sprawiedliwości w decyzji, że kandydat uzyskał wynik pozytywny możliwe jest tylko wówczas, jeżeli po analizie rozwiązanego przez kandydata testu można ustalić, że uzyskał on 190 punktów, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Dalsze wywody organu odnoszą się do zarzutów zawartych w odwołaniu, zaś uzasadnienie decyzji kończy konkluzja o treści: "Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej".
W brew zarzutom skarżącego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, iż tej treści uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., a zatem, że zawiera ono w swej warstwie merytorycznej ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji też przyjęcie, że zawiera ono pełne uzasadnienie prawne wskazujące, iż przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje bowiem, że organ odwołujący dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy w kontekście prawidłowości i konkretności pytań egzaminacyjnych zawartych w teście.
Zatem Sąd I instancji trafnie uznał, że powyższe błędy organu odwoławczego uniemożliwiły Sądowi ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny dokonując zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co prawda rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Natomiast odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a. jest środkiem niesformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze w tym zakresie nie zawierają innych wymogów co do treści odwołania. Zatem w sytuacji gdy brak jest szczególnego przepisu stanowiącego szczególne wymogi dla odwołania, należy zawsze stosować ogólne reguły k.p.a., z których wynika, że całkowicie wystarczającym jest wskazanie przez stronę kwestionowanego aktu i stwierdzenie, że nie akceptuje ona jego treści. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Strona nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie.
Natomiast z treści art. 140 k.p.a. wynika wniosek, że organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę od początku. Może prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, może dokonywać własnych ustaleń również w oparciu o materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji.
Trafności zarzutów skargi kasacyjnej nie może uzasadniać argumentacja, iż w ramach ponownej oceny testu egzaminacyjnego Minister Sprawiedliwości nie może wyjaśniać dlaczego każde kolejne pytanie uważa za prawidłowo skonstruowane, w szczególności gdy odwołująca się w złożonym odwołaniu nie zakwestionowała wprost konkretnych pytań. Przeciwko zasadności takiego zarzutu przeczą powyższe wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące uregulowań zawartych w art. 15 k.p.a., art. 140 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. i 128 k.p.a., których autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował, gdyż nie przedstawił jakichkolwiek argumentów o odmiennej treści. W istocie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do polemiki z trafnymi argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponownie zatem należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji administracyjnej musi spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem tylko wówczas sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności takiego aktu może prawidłowo spełnić swoją rolę w tym względzie określoną w art. 184 Konstytucji RP.
Odrębną kwestią jest natomiast to, jaką technikę przedstawienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przyjmie organ odwoławczy przy konstruowaniu uzasadnienia faktycznego, a także uzasadnienia prawnego decyzji, o której stanowi art. 104 § 1 k.p.a. Istotnym bowiem jest tylko to, aby uzasadnienie to spełniało wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Z przyczyn wyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.