Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 754/11, uwzględnił skargę M. B. – I. M. B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z [...] czerwca 2011 r. nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia:
M. B. I. złożył w ramach M. Regionalnego Programu Operacyjnego (dalej: MRPO) na lata 2007 – 2013 (II Oś Priorytetowa: Gospodarka regionalnej szansy, Działanie 2.1: Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw) wniosek o dofinansowanie projektu p.t. "[...]".
M. Centrum Przedsiębiorczości, jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia MRPO, pismem z [...] maja 2011 r. znak [...], poinformowało wnioskodawcę o pozytywnej ocenie merytorycznej projektu i umieszczeniu projektu na liście rezerwowej projektów wybranych do dofinansowania. Podano, że zgodne z § 19 pkt 28 Regulaminu Konkursu, przyjętego uchwałą nr 1129/10 Zarządu Województwa M. z 28 września 2010 r. projekt uzyskał [...] pkt tj. [...] % maksymalnej liczby punktów. W związku z tym został umieszczony na 86 pozycji listy rezerwowej projektów wybranych do dofinansowania z szacowaną kwotą dofinansowania w wysokości [...] zł.
M. B. pismem z [...] maja 2011 r. wniósł protest od powyższego rozstrzygnięcia. Zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z postanowieniami uchwały Zarządu Województwa M. nr 938/07 z 27 listopada 2007 r. w sprawie przyjęcia Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, poprzez dokonanie oceny merytorycznej właściwej złożonego projektu niezgodnie z przyjętymi kryteriami wyboru projektów, a tym samym bezzasadne umieszczenie projektu na liście rezerwowej projektów przewidzianych do dofinansowania. Ponadto zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. związku z § 19 pkt 27 Regulaminu konkursu poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało zaniżeniem punktacji przyznanej projektowi na etapie oceny merytorycznej właściwej. W uzasadnieniu podniósł, że w odniesieniu do kryterium nr 3 właściwej oceny merytorycznej projektu, zaistniała przesłanka formalna protestu wymieniona w § 21 pkt 3 lit. a) Regulaminu konkursu.
M. B. zakwestionował także dokonaną przez ekspertów ocenę jego możliwości finansowych i oraz ocenę zgodności wniosku z kryterium nr 4 "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów".
Zarząd Województwa M. działający przez Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego - jako Instytucja Zarządzająca MRPO, pismem z [...] czerwca 2011r. znak [...] poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu protestu.
Jako podstawę prawną podano art. 30b ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz.1658 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), a także § 21 pkt 3 Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy".
W ocenie Instytucji Zarządzającej, nie jest zasadny zarzut dotyczący wystąpienia przesłanki formalnej wniesienia protestu, tj. wystąpienie rozbieżności w końcowych ocenach projektu lub któregokolwiek z kryteriów dokonanych przez poszczególnych ekspertów, jeżeli rozbieżności te są większe niż 50% maksymalnej możliwej do przyznania liczby punktów. Organ podał, że pierwszy z oceniających przyznał w ramach omawianego kryterium 2 punkty, drugi zaś 3 na 4 możliwe do zdobycia. Zatem różnica w przyznanej punktacji kształtuje się na poziomie 1 punktu, co stanowi 25 % maksymalnej możliwej liczby punktów. Brak zatem rozbieżności, które wyliczył skarżący. Zarząd nie stwierdził też innego błędu rachunkowego w pozostałych kryteriach oceny merytorycznej.
M. B. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. zarzucając mu naruszenie art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30a ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez błędne przyjęcie, że pozytywny wynik oceny merytorycznej i umieszczenie projektu na liście rezerwowej projektów przeznaczonych do dofinansowania jest równoznaczny z pozytywną oceną projektu, co skutkowało nierozpoznaniem wszelkich zarzutów zawartych w proteście i niezasadnym nieuwzględnieniem protestu. Ponadto naruszenie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. w związku z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez niezapewnienie równego dostępu do pomocy a to wskutek niezgodnego z prawem ograniczenia skarżącemu podstaw do złożenia protestu, oraz naruszenie art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez nierozpatrzenie zarzutów protestu opartych na błędach innych niż błędy o charakterze formalnym wskazane enumeratywnie w Regulaminie Konkursu.
W konsekwencji skutkowało to faktycznym brakiem rozpatrzenia protestu i wyłączeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie zarzucono naruszenie postanowień Regulaminu konkursu poprzez błędną wykładnię § 21 pkt 3 lit. a) Regulaminu i w konsekwencji przyjęcie, że w ocenie merytorycznej projektu nie wystąpiły błędy formalne, enumeratywnie wymienione w § 21 pkt 3.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., uwzględniając skargę M. B. podniósł, że początkowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, że procedura odwoławcza może być uruchamiana tylko w przypadku negatywnej oceny projektu, przy czym dokonanie pozytywnej oceny projektu i umieszczenie go na liście rezerwowej z uwagi na brak środków, nie było utożsamiane z negatywną oceną. WSA podkreślił jednak, że aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje odmienny pogląd, zgodnie z którym pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną nie dającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Jako przykład negatywnej oceny projektu można wskazać sytuację, w której projekt przeszedł pozytywnie wszystkie stadia oceny, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania wskutek wyczerpania środków przewidzianych w ramach danego konkursu i został umieszczony na tzw. liście rezerwowej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust.1 u.z.p.p.r. ma miejsce nie tylko w sytuacji, gdy projekt został oceniony negatywnie przez "właściwą instytucję", ale również wówczas gdy projekt merytorycznie został oceniony pozytywnie, lecz z uwagi na uzyskaną liczę punktów i dostępność środków znalazł się na liście rezerwowej. W takich sytuacjach wnioskodawcy powinno przysługiwać prawo do złożenia środka odwoławczego i merytorycznego rozpoznania tego środka. Tym samym nie można ograniczać możliwości złożenia i rozpoznania środka odwoławczegood spełnienia określonych wymogów formalnych.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, za ocenę projektu zgodną z prawem, w rozumieniu art. 26 ust. 2 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., może być uznana tylko taka ocena projektu umieszczonego na liście rezerwowej projektów wybranych do dofinansowania, która na etapie procedury odwoławczej jest następstwem merytorycznego rozpatrzenia zarzutów protestu od wyników oceny uzyskanej na etapie oceny merytorycznej właściwej, czyli zakres zarzutów sformułowanych w proteście może być taki sam jak w przypadku protestu składanego od wyników negatywnej oceny projektu, który nie był na liście rezerwowej umieszczony.
Zdaniem WSA, ograniczenie w rozpoznawanej sprawie podstaw do złożenia protestu od spełnienia określonych w regulaminie wymogów formalnych i dokonana w ten sposób ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo tj. sprzecznie z art. 26 ust. 2 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.
Zarząd Województwa M. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 30a u.z.p.p.r., co uniemożliwiło stwierdzenie, że regulacja zawarta w § 21 pkt 3 Regulaminu konkursu nie stanowi naruszenia przepisów tej ustawy, gdyż stanowi odzwierciedlenie zasad określonych w art. 30a u.z.p.p.r. odnoszących się do warunków zawarcia umowy o dofinansowanie, które w sposób pośredni wskazują, co stanowi pozytywną, a co negatywną ocenę projektu,
- 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. w związku z nie zastosowaniem art. 30a tej u.z.p.p.r., co doprowadziło do nieuprawnionego wniosku, że negatywną ocenę wniosku należy utożsamiać z niewytypowaniem do dofinansowania, co oznacza, że Regulamin konkursu nieprzewidujący protestu od oceny pozytywnej (poza trzema przyczynami o charakterze formalnym), jest sprzeczny z ustawą,
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., polegające na stwierdzeniu, że ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M., w sytuacji, gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa, działając, a Instytucja Organizująca Konkurs działała zgodnie z Regulaminem konkursu, który stanowi odzwierciedlenie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że z przepisu art. 30a u.z.p.p.r. wynika, iż możliwa jest sytuacja, gdy z wnioskodawcą, którego projekt został pozytywnie oceniony i zakwalifikowany do dofinansowania, nie została zawarta umowa o dofinansowanie z powodu wyczerpania alokacji przeznaczonej na konkurs i projekt taki został umieszczony na liście rezerwowej. Nie oznacza to jednak jej zdaniem, że przepis art. 30a u.z.p.p.r. traktuje taki projekt jako negatywnie oceniony.
Według Instytucji Zarządzającej, jeżeli z art. 30a u.z.p.p.r. wynika, że projekt oceniony pozytywnie może nie otrzymać dofinansowania z powodu braku środków (umieszczony tym samym na liście rezerwowej), to nie można twierdzić, że stanowi on negatywną ocenę projektu, o której mowa w art. 30b ust. 1u.z.p.p.r. Koliduje to bowiem z wykładnią art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., która jednoznacznie wskazuje, że etap oceny (pozytywnej czy tez negatywnej) jest oddzielony od etapu wyboru do dofinansowania.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, przyjęcie, że pojęcie negatywnej oceny projektu jest tożsame z niewytypowaniem do dofinansowania (a więc właśnie z umieszczeniem na liście rezerwowej), oznaczałoby, że każda ocena projektu z założenia jest oceną negatywną, o ile nie zostanie zawarta umowa na dofinansowanie tego projektu. Uznanie, że mamy do czynienia z pozytywną oceną projektu wstrzymywane byłoby do momentu powzięcia uchwały przez Zarząd Województwa o wyborze do dofinansowania. Tymczasem wybór do dofinansowania i umieszczenie na liście podstawowej i rezerwowej nie stanowi oceny projektu, lecz jest jej konsekwencją.
Podkreślono też, że zgodnie z art. 30f u.z.p.p.r. procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Uznanie zatem, że pozytywnie oceniony wniosek umieszczony na liście rezerwowej jest w istocie negatywną oceną, doprowadzi do tego, że na skutek wniesionego środka odwoławczego pozytywnie rozpatrzonego, projekt ten przesunie się na liście rezerwowej, ale nadal będzie to projekt negatywnie oceniony, gdyż nie otrzymał dofinansowania (zawarte już umowy z wnioskodawcami z listy podstawowej wyczerpały alokację). Dalej będzie - zgodnie z wnioskami z orzeczenia WSA - negatywnie oceniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uwzględnił skargę uznając, iż pod pojęciem negatywnej oceny wniosku należy rozumieć także pozytywny wynik oceny merytorycznej właściwej projektu, który jednak z powodu wyczerpania dostępnej alokacji nie został zakwalifikowany do podpisania umowy o dofinansowanie.
Przystępując do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść.
Natomiast, w myśl art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r., system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Stosownie do art. 30a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r., pozytywnie oceniony projekt to taki, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, a także projekt, którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Dopiero po spełnieniu wymienionych warunków jest możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie projektu.
Jak już wspomniano, środki odwoławcze w postępowaniu odwoławczym przysługują tylko w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r.). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje pojęcia "negatywnej oceny projektu", a w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było ono interpretowane jednolicie. Początkowo przyjmowano, że ocena projektu jest negatywna, gdy projekt nie przejdzie pozytywnie wszystkich etapów jego oceny, przy czym szczegółowych regulacji co do etapów oceny i ilości punktów, które trzeba na tych etapach uzyskać by ocena była "pozytywna", poszukiwać należy w postanowieniach konkretnych programów (por. np. wyrok z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 47/10 oraz postanowienie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 92/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzyskanie przez uczestnika tak pojmowanej pozytywnej oceny projektu nawet w razie informacji, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej, według omawianego poglądu, wyklucza wniesienie środka odwoławczego.
Od przedstawionego poglądu odstąpiono i obecnie za ugruntowane należy uznać stanowisko że pojęcie negatywnej oceny projektu oznacza z ocenę wykluczającą możliwość zakwalifikowania projektu do dofinansowania (por. orzeczenia NSA z 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10; z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 565/10; z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 657/10; z 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GZ 182/10; z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 846/10; z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 847/10; z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2236/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela zapatrywanie przedstawione w wymienionych orzeczeń i zawartą w nich argumentację. W szczególności podkreślenia wymaga, że konkurs służy wyłonieniu projektów, które mogą uzyskać dofinansowanie, a dokonywane w postępowaniu konkursowym oceny projektów są jedynie instrumentem służącym wyborowi projektów do dofinansowania, a nie celem samym w sobie. Jeżeli ustawodawca zdecydował się na ochronę praw i interesów uczestników konkursu w postaci środków odwoławczych i skargi do sądu administracyjnego, to minimalnym warunkiem racjonalności i skuteczności tej ochrony jest poddanie kontroli co najmniej tych ocen, które sytuują projekt poza listą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. Z tego względu użyte w art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną wyłączającą zakwalifikowanie projektu do dofinansowania, a zakwalifikowanie do dofinansowania, o którym mowa w art. 30a ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. z wytypowaniem projektu do zawarcia umowy o dofinansowanie ze środków podlegających aktualnie rozdysponowaniu w ramach konkursu. Nie stanowi zatem zakwalifikowania do dofinansowania umieszczenie na tzw. liście rezerwowej, rodzące jedynie pewną ekspektatywę uzyskania dofinansowania.
Dodać także należy, że w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego (wydawanych na podstawie art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r.) zawarto wyjaśnienie, iż za przykład negatywnej oceny uznać należy przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, a nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie środków dla danego konkursu.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko Zarządu Województwa M., że ocena projektu p.t. "[...]", złożonego przez M. B. nie była negatywna, lecz pozytywna, gdyż uzyskał on [...] % punktów możliwych do zdobycia, a więc przekroczył wymagane minimum, skoro w ślad za tym projekt nie został skierowany do dofinansowania.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w omawianym przypadku stronie przysługiwało prawo do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci protestu, a ograniczenie jego zakresu do kwestii formalnych naruszało prawo. Konsekwencją przyjęcia przez WSA, że procedurę odwoławczą w przypadku oceny projektu, który na etapie oceny merytorycznej właściwej, został oceniony pozytywnie, lecz nie został zakwalifikowany do dofinansowania, w Regulaminie Konkursu ukształtowano nieprawidłowo, było trafne stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła także naruszenie art. 30c ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r., polegające na stwierdzeniu, że ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w sytuacji, gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa, działając zgodnie z Regulaminem konkursu, który jest zgodny z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu w istocie ograniczone zostało do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z Regulaminem konkursu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiany zarzut z przyczyn podanych wyżej, a także z uwagi na jego lakoniczne uzasadnienie, które w ogóle nie nawiązuje do argumentacji Sądu pierwszej instancji, należało uznać za chybiony.
Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).