Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1511/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Podczas objazdu w dniu [...] drogi krajowej nr 7, na odcinku [...], Drogomistrz Rejonu w Ostródzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Olsztynie stwierdził umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 w km [...] i w km [...] po prawej stronie 2 reklam o treści: "H.", potwierdzając tę okoliczność sporządzoną przez siebie notatką służbową.
Po ustaleniu, iż reklamy należą do A. sp. z o.o. z siedzibą w O., oraz że zostały umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 7 bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu i poinformował o wyznaczeniu na dzień 25 listopada 2009 r. oględzin pasa drogowego.
Zawiadomienie z dnia 13 listopada 2009 r. po powtórnym awizowaniu, jako nie podjęte w terminie, zostało zwrócone do nadawcy i dołączone do akt administracyjnych sprawy. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2009 r. wynikało, iż reklamy nadal znajdowały się w lokalizacji stwierdzonej przez drogomistrza. Strona nie brała udziału w wizji.
Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r. działając na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z dnia 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – powoływana dalej jako ustawa o drogach publicznych) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r., Nr 129 poz. 1369) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) powoływanej dalej jako k.p.a., w punkcie 1 decyzji orzekł o przywróceniu w terminie do 15 stycznia 2010 r. pasa drogowego drogi krajowej nr 7 do stanu poprzedniego, a w punkcie 2 nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 16 450,56 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy.
Kara naliczona została za okres od dnia 10 listopada 2009 r. do 25 listopada 2009 r., tj. od dnia stwierdzenia obecności reklamy w dniu objazdu drogi przez drogomistrza do dnia potwierdzenia tego faktu na wizji lokalnej.
Po wszczęciu na skutek odwołania spółki postępowania odwoławczego pismem z dnia 4 lutego 2010 r. organ poinformował stronę, iż w dniu 26 lutego 2010 r. przy drodze krajowej nr 7 w miejscu umieszczenia przedmiotowych reklam zostanie przeprowadzony dowód z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 7. Zawiadomienie zostało doręczone stronie 5 lutego 2010 r. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 26 lutego 2010 r. z udziałem właściciela zajazdu wynika, iż mimo zapewnień strony reklamy nadal znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr 7. Kupując nieruchomość z zajazdem strona nie wiedziała, że uprzedni właściciel reklam posadowił je w pasie drogowym. W protokóle organ zawarł stwierdzenie, że jego pracownicy już we wrześniu 2009 r. informowali stronę o lokalizacji reklam w pasie drogowym. Właściciel zajazdu zobowiązał się do usunięcia reklam do dnia 3 marca 2010 r.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 44 210,88 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 bez zezwolenia zarządcy drogi.
Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 985/10 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] wskazując, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 139 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ w pierwszej instancji nałożył na skarżącą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia karę pieniężną w kwocie 16 450,56 zł. Organ odwoławczy uchylając tę decyzję administracyjną nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości przekraczającej dwukrotność kary pieniężnej nałożonej w pierwszej instancji – 44 210,88 zł. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nałożył na skarżącą spółkę obowiązek uiszczenia nowej kary pieniężnej, a nadto w wysokości wyższej od orzeczonej w pierwszej instancji orzekając na niekorzyść skarżącej z naruszeniem zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 22 grudnia 2009 r., również w zakresie wysokości kary pieniężnej nałożonej przez organ I instancji (tj. 16 450,56 zł.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę spółki stwierdził, że zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.
Zdaniem Sądu I instancji, w tym świetle nie ulega wątpliwości, że znajdujące się w pasie drogowym dwie tablice były reklamami, a nie znakami informacyjnymi. Świadczy o tym zamieszczona na tablicach treść "H." oraz okoliczności, że były one podświetlane.
Ustalenia, że reklamy znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 poza obszarem zabudowanym nie budzą wątpliwości w świetle przywołanych przez organ dowodów tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, dodatkowo okoliczność powyższą potwierdzają wyniki oględzin pasa drogowego, w których uczestniczyła strona. Skoro spółka nie dysponowała stosownym zezwoleniem na umieszczenie reklam w pasie drogowym, zobowiązana jest do uiszczenia kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wymiary reklam zostały ustalone w czasie wizji, okres zajęcia przyjęto od dnia stwierdzenia umieszczenia reklam w pasie drogowym do czasu pierwszej wizji w terenie. Wszystkie te okoliczności nie były kwestionowane przez spółkę.
Sąd I instancji dodał również, że zezwolenie od zarządcy drogi dotyczące umieszczenia urządzeń, które nie są związane z gospodarką lub komunikacją drogową czy też potrzebami ruchu w sytuacji zajęcia pasa drogowego drogi było wymagane ustawą o drogach publicznych od 1962 roku (art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych Dz. U. Nr 14, poz. 60). Brak jest zaś poprzednich zezwoleń potwierdzających legalność umieszczenia reklam w pasie drogowym. Strona nie może także skutecznie powoływać się na "niewiedzę" w sprawie posadowienia reklam w pasie drogowym. Nabywając nieruchomość spółka znała jej granice a skoro odnosiła korzyści z tych urządzeń powinna zainteresować się, czy zostało wydane zezwolenie na ich posadowienie.
Skargą kasacyjną z dnia 9 lutego 2012 r. spółka zaskarżyła na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wykazano, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i udział spółki w prowadzony postępowaniu.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez organy art. 10 k.p.a. który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, czego skarżącemu w ogóle nie zapewniono, wbrew treści art. 79 § 1 k.p.a. nie mógł uczestniczyć i nie uczestniczył w tej fazie postępowania administracyjnego, co stoi w sprzeczności z założeniami postępowania administracyjnego. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 13 listopada 2009 r. nie zostało mu skutecznie doręczone i w związku z tym oględziny pasa drogowego drogi krajowej nr 7 w miejscu umieszczenia reklam w dniu 25listopada 2009 r. odbyły się bez udziału strony. Ponownie przeprowadzone oględziny pasa drogowego w dniu 26 lutego 2010 r., już z udziałem strony, odbyły się tylko na potrzeby postępowania odwoławczego, które toczyło się na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania z dnia 9 stycznia 2010 r. W żadnym razie nowe oględziny nie zmieniły faktu, że przed wydaniem pierwszej decyzji organ popełnił szereg błędów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji jedynie naruszenie przepisów postępowania.
Uwzględniając treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy zaznaczyć, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną powinna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia zasad ogólnego postępowania administracyjnego, dotyczących udziału strony w postępowaniu. Skarżący koncentruje się w istocie na naruszeniu przez organ I instancji art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań oraz na naruszeniu art. 79 § 1 k.p.a., w świetle którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Na poparcie zasadności tych zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazał ogólnie, że skarżący nie brał udziału w oględzinach miejsca posadowienia reklam, poprzedzających wydanie decyzji w pierwszej instancji, oraz że nowe oględziny dokonane już w obecności skarżącego nie zmieniają faktu popełnienia szeregu błędów w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe sformułowanie zarzutów naruszenia zasad procesowych przewidujących udział strony w postępowaniu dowodowym (tj. art. 10 w związku z art. 79 § 1 k.p.a.) sprowadza się do wykazania, że zarzucane uchybienie procesowe istotnie utrudniło lub całkowicie uniemożliwiło dokonanie przez skarżącego konkretnych czynności procesowych. Innymi słowy, skarżący lub działający w jego imieniu pełnomocnik procesowy powinien konkretnie wskazać jakie uprawnienia procesowe nie mogły zostać przez niego zrealizowane w toku postępowania dowodowego na skutek uchybień proceduralnych organu administracji.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 7 bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomienie o terminie oględzin pasa drogowego (z dnia 13 listopada 2009 r.) po powtórnym awizowaniu w dniu 23 listopada 2009 r., jako nie podjęte w terminie, zostało zwrócone do nadawcy i dołączone do akt administracyjnych sprawy. Strona nie brała zatem udziału w oględzinach ze względu na niepodjęcie - pomimo dwokrotnego awizowania - zawiadomienia o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej pasa drogowego, w którym znajdowały się nielegalnie ustawione reklamy.
Należy zaznaczyć, że w świetle art. 44 k.p.a. w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób właściwy lub zastępczy prawo dopuszcza zastosowanie tzw. fikcji doręczenia. Wówczas po dwukrotnym awizowaniu pisma i upływie dwóch następujących po sobie siedmiodniowych terminów, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Tak też było w przypadku zawiadomienia strony o oględzianach przeprowadzonych przez organ I instancji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można w takim działaniu organu I instancji upatrywać naruszenia standardów proceduralnych występujących na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy jednocześnie dodać, że pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. (doręczonym w dniu 11 grudnia 2009 r.) organ I instancji zawiadamiał skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej materiałem dowodowym, składania wyjaśnień i wypowiadania się co do zebranych dowodów.
Dodatkowo należy zauważyć, że strona realizowała swoje uprawnienia związane z czynnym udziałem w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, organ informował stronę, iż w dniu 26 lutego 2010 r. przy drodze krajowej nr 7 w miejscu umieszczenia reklam zostanie przeprowadzony dowód z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego drogi krajowej. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 26 lutego 2010 r. z udziałem właściciela zajazdu wynika, iż mimo jego zapewnień, reklamy nadal znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr 7. Jednocześnie właściciel zajazdu zobowiązał się do usunięcia reklam do dnia 3 marca 2010 r.
Wobec powyższego nie można wskazać, w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej, które uprawnienia procesowe skarżącego nie mogły zostać zrealizowane w toku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i jaki ewentualny wpływ mogło to mieć na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
W tym świetle należy uznać, że organy nie naruszyły standardów proceduralnych przewidzianych w art. 10 w związku z art. 79 § 1 k.p.a. Stąd za niezasadny – w świetle argumentów skargi kasacyjnej - należy uznać zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
W tym stanie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.