Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., w sprawie ze skargi A. spółki z o.o. w Z. G. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie opinii dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz zasądził koszty postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we W. z urzędu wszczął wobec spółki postępowanie w sprawie cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "N.", położonej w K., przy ul. N. w związku dokonywaniem przez skarżąca sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego, do hurtowni farmaceutycznej. W. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w ramach postępowania wystąpił do Okręgowej Rady Aptekarskiej W. Izby Aptekarskiej w P. o wydanie opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia argumentując, że skarżąca przestała spełnić zarówno warunki określone przepisami prawa, jak i zezwoleniem, a tym samym przestała dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki, co uzasadnia cofnięcie jej przedmiotowego zezwolenia.
Okręgowa Rada Aptekarska W. Izby Aptekarskiej w P. uchwałą z [...] stycznia 2016 r., powołując się na art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 29 pkt 5, art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm.; dalej: u.i.a.), pozytywnie zaopiniowała cofnięcie skarżącej zezwolenia na prowadzenie wymienionej apteki.
Zaskarżoną uchwałą z [...] marca 2016 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymało w mocy wymienioną uchwałę ORA. W motywach Prezydium podało, że w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki postępowanie przed organami samorządu aptekarskiego, ORA zajmuje stanowisko w trybie art. 106 Kpa. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 u.i.a. Postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą uchwałę stwierdził, że obie uchwały samorządów aptekarskich wydane zostały bez podstawy prawnej.
Sąd wskazał, że przepis art. 106 k.p.a. nie wyznacza kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wszak kompetencja ta musi wynikać z przepisu prawa materialnego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie. Roli samorządu zawodowego aptekarzy w kwestii opiniowania wniosku organu administracji w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. nie wyznacza sam organ cofający zezwolenie poprzez swoje żądanie, ale czyni to przepis prawa materialnego, który musi nakazywać temu organowi zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem swojej decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, na gruncie obowiązującego stanu prawnego przepisami wyznaczającymi tę rolę nie są podstawy prawne wskazane w uchwale ORA, a mianowicie art. 29 pkt 5 u.i.a., bowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. To ogólne uprawnienie nie stwarza dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: P.f.), nie wynika, aby cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego.
Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Istniejące w ustawie o izbach aptekarskich ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisie ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych przepisach. Przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne, jak również inne regulacje, nie zawierają jednak normy, która wprowadzałaby obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Skoro więc ustawodawca nie uzależnił podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od opinii organu samorządu aptekarskiego, to nie można przyjąć, że podstawą takiego współdziałania są jedynie generalne normy kompetencyjne i przepis art. 106 § 1 Kpa.
Reasumując, Sąd stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącym zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie miał obowiązku uruchamiania trybu współdziałania z organami samorządu aptekarskiego, zaś ORA w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia w formie uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 k.p.a. Oznaczało to, że uchwała (postanowienie) ORA wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta była wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 Kpa. W konsekwencji również uchwała - postanowienie NRA dotknięta było tą samą wadą nieważności.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Naczelna Rada Aptekarska skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sadu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- 1. art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki;
- 2. art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pakt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;
- II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania;
- 2. art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. art. 145 § 1 pakt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Podnosząc te zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Naczelnej Rady Aptekarskiej nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w jej ramach zarzuty uznać należało za nietrafne w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie kwestionuje brak obligatoryjności pozyskania przez organ nadzoru farmaceutycznego opinii samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Przypomnienia wymaga, iż podstawą stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji objętej skargą zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. było uznanie przez WSA, iż obie uchwały wydane zostały bez podstawy prawnej. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., a podjęte przez nie uchwały były nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadą polegająca na wydaniu rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej.
Przywołane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. co do zasady jest słuszne i znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w regulacjach zawartych w ustawie - Prawo farmaceutyczne.
Podkreślenia wymaga, że kwestia opinii samorządu aptekarskiego i jej wpływ na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, była już wielokrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach z dnia14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423, z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2640/15; z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II GSK 4607/16, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4641/16.
Podzielając stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach wskazać należy, że zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten wskazuje właściwy rzeczowo organ do wydania decyzji w którymkolwiek z wymienionych w nim przedmiotów postępowania. Nie wskazuje natomiast na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego.
Obowiązek taki nie wynika również, wbrew stanowisku skarżące kasacyjnie, z przepisów ustawy o izbach aptekarskich, jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5.
W art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich sposobów jest - wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy - wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Z kolei w art. 29 pkt 5 ustawy wskazano organ właściwy do wydawania takiej opinii, a mianowicie okręgową radę aptekarską, a zatem jest on tylko normą kompetencyjną. Natomiast art. 106 k.p.a., jest przepisem procesowym i normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stanowi podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze postanowienia.
Przewidziane w powołanej ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest bez wątpienia jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może, niekiedy nawet powinien, korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Co jednak istotne, przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.
Reasumując, skarga kasacyjna okazała się niezasadna w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie NRA poddała w wątpliwość omówione stanowisko Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze wyżej przytoczone rozważania uznał, iż są podstawy do stwierdzenia nieważności uchwał samorządu aptekarskiego w niniejszej sprawie, choć nie z tego powodu na jaki wskazał Sąd I instancji. Powodem tym nie jest przesłanka wynikająca z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie przedmiotowych uchwał bez podstawy prawnej, ale wynikająca z treści tego samego przepisu przesłanka polegająca na wydaniu tychże uchwał z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 106 § 1 i 5 k.p.a. W tym zakresie, choć samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji w analizowanej sprawie, odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał uzasadnienie Sądu I instancji za błędne.
W konsekwencji za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także pomieszczone w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia w tej sprawie przepisów procesowych przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., który stanowi, iż: "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", orzekł jak w sentencji wyroku.