Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5607/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] Sp. j. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz [A.] Sp. j. w W. kwotę 3 517 złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Funkcjonariusze Urzędu Celnego [...] w W. w dniu [...] marca 2015 r. przeprowadzili kontrolę w lokalu na stacji [...] i ujawnili 7 automatów do gier: [...]. W trakcie podjętych czynności z uwagi na brak środków pieniężnych nie zdołano jednak przeprowadzić gry kontrolnej na tym ostatnim automacie. Z tej przyczyny urządzenia to zostało wyłączone z postępowania. W wyniku przeprowadzonych czynności w lokalu ujawniono dwie umowy najmu: pierwszą z 1 grudnia 2013r. zawartą pomiędzy – [...] (najemca), a [A.] Sp. jawna w W. (obecnie [A.] Sp. jawna w W.); drugą nr [...] z 10 grudnia 2014 r. zawartą pomiędzy [...] Sp. z o., a [A.] Sp. jawna (wynajmujący). Z pierwszej umowy wynika, że miesięczny czynsz najmu 3 m2 lokalu strony określiły na kwotę 100 zł, natomiast z drugiej umowy wynika, że miesięczny czynsz najmu 3 m2 lokalu strony określiły na kwotę 1500 zł.

Ponadto przesłuchano świadka (pracownika stacji), dokonano oględzin zewnętrznych urządzeń oraz przeprowadzono eksperyment procesowy w postaci gier kontrolnych, co opisano w stosownych protokołach z przeprowadzonych czynności.

Wobec powziętych informacji, Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. postanowieniem z [...] marca 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Następnie decyzją z [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: "O.p.") oraz art. 2 ust. 3, 4 i 5, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2, art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm., dalej: "u.g.h.") wymierzył skarżącej karę pieniężną za urządzanie gier hazardowych na automatach do gier poza kasynem gry w łącznej wysokości 60.000 zł.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania, Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 91 oraz art. 2 ust. 3, art. 3, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika UC.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż jego zdaniem w toku postępowania ustalono, w oparciu o oględziny zewnętrzne, zeznania przesłuchanego świadka, jak również wyniki przeprowadzonych gier kontrolnych, że na spornych automatach znajdujących się w lokalu położonym w [...], były urządzane gry na automatach w rozumieniu u.g.h.

Organ II instancji wyjaśnił, co w świetle art. 2 ust 3 i 5 u.g.h. jest grą na automatach i co w świetle art. 2 ust. 4 u.g.h. stanowi wygraną rzeczową.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że strona nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry, ani innego zezwolenia, o którym mowa w ustawie.

Organ II instancji zauważył, że w u.g.h. pojęcie "urządzania gier" nie jest zdefiniowane. W jego ocenie urządzać gry znaczy tyle, co zorganizować tego typu działalność, stworzyć warunki do prowadzenia gier, tj. czynności bezpośrednio podejmowanych przy grach hazardowych. Urządzenie gry jest więc zrealizowaniem przygotowań umożliwiających następnie jej prowadzenie, jest warunkiem koniecznym prowadzenia gry. Będą to zatem wszelkie działania polegające, np. na zapewnianiu warunków lokalowych i personelu, jak również dostarczaniu odpowiednich urządzeń do prowadzenia gier oraz zapewnianiu możliwości ich działania, np. poprzez udostępnianie dostępu do sieci elektrycznej (szeroko pojęta organizacja tych gier).

Dyrektor IC zauważył, że z umów najmu powierzchni użytkowej zawartych między skarżącą, a [...] oraz [...] Sp. z o.o wynika, kto jest właścicielem przedmiotowych automatów. Przedmiotem umowy był najem od skarżącej powierzchni w lokalu znajdującym się w [...] w celu uruchomienia automatów do gry. Podkreślił, że pomimo tego, że w Polsce wiedzę dotyczącą koncesjonowanego charakteru działalności w zakresie gier hazardowych uznać można za powszechną, strona nie podjęła działań zmierzających do zabezpieczenia zgodności z prawem prowadzonej działalności. Nie wystąpiła z wnioskiem i nie skorzystała z możliwości uzyskania w trybie art. 2 ust. 6 u.g.h. rozstrzygnięcia Ministra Finansów odnośnie charakteru urządzanych gier, co pozwalałoby uniknąć ujemnych konsekwencji związanych z ryzykiem urządzania gier hazardowych niezgodnie z przepisami prawa. Strona nie dochowała zatem należytej staranności wymaganej w takich przypadkach i jest to okoliczność obciążająca stronę.

Wobec powyższego Dyrektor IC stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie urządzano gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Urządzenia znajdowały się bowiem w publicznie dostępnym miejscu i były włączone do sieci. Były ogólnie dostępne oraz przygotowane do użytkowania i prowadzenia gier. Stwierdził także, że to strona urządzała gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, ponieważ zapewniła warunki lokalowe, umożliwiła instalację i eksploatację (obsługę) urządzeń w lokalu.

Organ odniósł się także do kwestii techniczności przepisów ustawy o grach hazardowych oraz ich konstytucyjności.

Wskazana decyzja została zaskarżona przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który opisanym na wstępie wyrokiem decyzje tę uchylił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadne uznał zarzuty dotyczące stosowania przepisów u.g.h. pomimo braku notyfikacji przepisu art. 89 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 14 i art. 2 ust. 5 u.g.h., w świetle art. 1 pkt. 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE. W tym zakresie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., o sygn. akt II GPS 1/16.

W ocenie Sądu I instancji również ustalenia organu w zakresie charakteru gier prowadzonych na spornych automatach zostały poczynione w sposób prawidłowy i zasadnie wskazano na podstawie niewadliwie zebranego materiału dowodowego, że sporne urządzenia wypełniają definicję gier na automatach i brak było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w tym zakresie.

Za niezasadny uznano również zarzut braku zawieszenia postępowania administracyjnego w zakresie wymierzenia kary pieniężnej, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie było uzależnione bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 O.p.

Natomiast zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przeprowadzona w sprawie ocena zebranych dowodów nie pozwoliła na definitywne ustalenie, że skarżąca jest osobą "urządzającą gry na automatach poza kasynem gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, iż podstawą do ustalenia, że spółka jest "urządzającym gry" był sam fakt zawarcia przez stronę dwóch umów najmu. Pierwszą z 1 grudnia 2013r. zawarto pomiędzy [...] (najemca), a [A.] Sp. jawna w W. (obecnie [A.] Sp. jawna w W.); drugą nr [...] z 10 grudnia 2014 r. zawarto pomiędzy [...] Sp. z o.o., a [A.] Sp. jawna (wynajmujący). Umowy te przewidują, że wynajmujący zobowiązuje się do umożliwienia najemcy oraz klientom lokalu swobodnego dostępu do wszystkich urządzeń w godzinach pracy wynajmującego (§ 2 ust. 7 umowy z 1 grudnia 2013 r., art. 4 ust. 5 umowy z 10 grudnia 2014 r.) oraz zapewnia stałe dostarczanie energii elektrycznej (§ 2 ust. 8 umowy z 1 grudnia 2013 r., art. 4 ust. 4 umowy z 23 czerwca 2014r.). W ten sposób skarżąca – w ocenie organów - uzyskał status podmiotu urządzającego gry, gdyż w momencie kontroli w lokalu były zainstalowane automaty do gier i można było prowadzić na nich gry (nie były zablokowane ani w trybie serwisowym, zapewniono i obsługę), a strona otrzymywała wynagrodzenie z dołu.

Sąd I instancji wskazał, że pojęcia takie jak "urządzanie gier" czy "urządzający gry", które występują w ustawie o grach hazardowych nie mają definicji ustawowej, co oznacza konieczność dokonania ich wykładni z uwzględnieniem językowego rozumienia.

Odwołując się do Słownika poprawnej polszczyzny, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, Sąd wskazał,, że pojęcie "urządzanie" stanowi synonim takich pojęć jak "utworzyć, uporządkować zagospodarować", "zorganizować, przedsięwziąć, zrobić". W tym kontekście zwrot "urządzanie gier" obejmuje podejmowanie aktywnych działań, czynności dotyczących zorganizowania przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach. W praktyce w odniesieniu do takiej działalności jak urządzanie gier na automatach obejmuje w szczególności zachowania aktywne polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowania go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiające ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych (w stosunku do automatów o jakich mowa w art. 2 ust. 3 u.g.h.), związane z obsługą urządzeń czy zatrudnieniem odpowiedniego przeszkolonego personelu (jego szkolenie). Podmiot realizujący (wykonujący) te działania, może być uznany za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h.

Sąd I instancji stanął też na stanowisku, iż oczywiste jest, że dla zrealizowania zamierzenia – działalności w zakresie gier na automatach – dojść może w wyniku zaangażowania i współdziałania więcej niż jednego podmiotu. Nie może to jednak oznaczać automatyzmu skutkującego uznaniem, że podmioty które w tym w jakimś zakresie uczestniczą, objęte są automatycznie dyspozycją art. 89 ust. 1 jako "urządzający gry".

Dodatkowo WSA zauważył, że przy odkodowywaniu znaczenia używanego w ustawie o grach hazardowych pojęcia "urządzania gier" wyniki wykładni językowej korespondują z rezultatami wykładni systemowej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 128 Kodeksu wykroczeń (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1094), nawiązując wyraźnie do przepisów ustawy o grach hazardowych, penalizuje naruszenia przepisów dotyczących gier hazardowych, wprost odróżniając urządzanie gier od zachowań określonych jako użyczanie pomieszczenia do nielegalnej gry hazardowej. Można w związku z tym z takiej treści tego przepisu wyciągnąć wniosek, że użyczenie w sensie udostępnienia pomieszczenia na przykład na podstawie umowy najmu (por. Mozgawa Marek (red.), Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. II. Komentarz do art. 128 kw. Teza 22. Opublikowano: LEX 2009), jest czynnością nie mieszczącą się w pojęciu urządzania gier, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Wbrew twierdzeniom organów pojęcie "urządzanie gier" na gruncie art. 89 ustawy nie następuje automatycznie w związku z samą czynnością oddania do używania powierzchni lokalu (lokalizacji) innemu podmiotowi pod eksploatację automatów w ramach umowy najmu, a także nie zawsze musi obejmować tę czynność i związane z nią określone obowiązki czy uprawnienia wynajmującego powierzchnię użytkową. Oznaczałoby to bowiem, iż w każdym przypadku, gdy dany lokal (dana lokalizacja) nie stanowi własności podmiotu eksploatującego automaty do gier, to zawsze występuje wielość urządzających gry, tj. nie tylko podmiot eksploatujący automat, ale i podmiot (co najmniej jeden, zakładając brak podnajmu) oddający temu podmiotowi powierzchnię do eksploatacji automatów).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 35 pkt 6 u.g.h., wniosek o koncesję na kasyno gry powinien zawierać "odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem) lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie budynku (lokalu), w którym będą urządzane gry". Regulacja ta niewątpliwie wskazuje, że na gruncie przepisów ustawy o grach hazardowych brak tożsamości pomiędzy urządzaniem gier a zawarciem umowy zobowiązaniowej, oddającej prawo do korzystania z lokalu (z jego części). Brak jest zatem podstaw prawnych, by już samą czynność cywilnoprawną (umowę najmu) oddania lokalu (jego części) do władania innemu podmiotowi dla eksploatacji automatów, utożsamiać z pojęciem "urządzanie gier" w znaczeniu art. 89 ust. 1 u.g.h. Przy tym WSA odwołując się do wyroku NSA, jednoznacznie wskazał, że pojęcie "urządzenie" jest pojęciem węższym od "prowadzenia działalności" i jako takie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "prowadzenia działalności".

Zdaniem WSA, samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego lokal pod eksploatację automatów jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej. O udziale wynajmującego lokal (jego część) w oparciu o umowę najmu powierzchni użytkowej, na której automaty są zlokalizowane, w urządzaniu gier można mówić, gdy wynajmujący aktywnie uczestniczy we wskazanych czynnościach i działaniach, przy czym jego zachowania powiązane są z porozumieniem dokonanym z podmiotem wstawiającym automat i go eksploatującym, a dotyczącym wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach (gier hazardowych).

W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie okoliczności takich organy nie wykazały. W szczególności nie poddały jakiejkolwiek analizie poszczególnych regulacji umów najmu w celu oceny, czy i które z nich oraz z jakich przyczyn mogą dotyczyć czynności (obowiązków), do jakich zobowiązała się umownie skarżąca, a związanych z "urządzeniem gier" ograniczając się do odnotowania, że na mocy zawartych umów spółka udostępnił powierzchnię do zainstalowania automatów, oraz zapewniła dostęp do energii elektrycznej. Organy w toku postępowania nie wykazały, że strona poza udostępnieniem powierzchni lokalu wykonywała czynności związane np. z obsługą automatów, objaśnianiem zasad gier i wypłacaniem wygranych, czy też wykonywaniem jakichkolwiek innych czynności wpływających na wysokość przychodu generowanego przez przedmiotowy automat. Dyrektor IC nie ustalił np., który z podmiotów – spółka czy też podmioty najmujące powierzchnię – są zobowiązani do rozpatrzenia reklamacji lub wobec których można zgłaszać roszczenia związane z prowadzoną grą, co jest niezbędnym elementem przy interpretacji terminu "urządzanie gier".

Z omówionych w sposób ogólny w decyzji dowodów nie wynika, że to strona skarżąca była zobowiązana rozpoznać reklamację (w tym zakresie sprawę przekazywała operatorowi), nie wynika również, że to wobec spółki, która jedynie wynajmowała lokal gracz mógłby zgłosić roszczenie związane z grą.

Zdaniem Sądu I instancji - w świetle omówionego tak jak w decyzji materiału dowodowego – brak jest jednoznacznych podstaw do stanowczego twierdzenia o istnieniu porozumienia między spółką i najemcami ([...], [...] Sp. z o.o.), polegającego na wspólnym urządzaniu gier na automatach. W ocenie WSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczna jest pogłębiona analiza stanu faktycznego sprawy w kontekście ustawowej regulacji podstaw wymierzania kary za urządzanie gier poza kasynem gry. Niezbędne więc jest wyjaśnienie, do jakich faktycznie czynności zobowiązana była skarżąca w ramach umów najmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Okoliczności te powinny były zostać wykazane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, bez wnikliwej i wszechstronnej oceny wyników postępowania dowodowego, za przedwczesne uznać należy przypisanie stronie przez organy orzekające w sprawie przymiotu "urządzającego gry", jako podmiotu podlegającego karze pieniężnej w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h. WSA stanął na stanowisku, że organy obydwu instancji naruszyły reguły wskazujące na obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej jego oceny (art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p.), a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji organów obydwu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokona pełnej analizy umów najmu a także - przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych ustali, czy skarżąca nie tylko potencjalnie mogła być "urządzającym gry", leczy czy rzeczywiście gry takie urządzała. Organy dokonają także oceny stanu faktycznego w sposób wszechstronny tj. z uwzględnieniem wszystkich okoliczności stwierdzonych w toku kontroli.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w Warszawie zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów:

1. a) prawa materialnego, tj. z art, 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że skarżącego nie można uznać za podmiot urządzający gry, a w konsekwencji brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., podczas gdy Skarżący aktywnie uczestniczył w urządzaniu gier oraz wykonywał czynności wpływające na wysokość uzyskiwanego przychodu generowanego przez automaty, a w konsekwencji w sprawie zasadne było wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art, 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na przyjęciu, że pojęcie "urządzającego gry" należy oceniać na podstawie swoistej hierarchii zachowań podmiotu (osoby), podczas gdy dla uznania, że skarżący urządzał gry na automatach istotna jest jego aktywność, w tym stwarzanie technicznych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie automatu do gier;
2. b) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, art, 187 § 1 O.p. i art. 191 O.p. w powiązaniu z art. 89 ust, 1 pkt 2 u.g.h, wskutek wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd i uznaniu, ze organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy do takich naruszeń nie doszło, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 122 O.p., art. 187 § 1 O.p. i art. 191 O.p. oraz art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. a w konsekwencji błędnym uznaniu, ze brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2016 r., poz. 1066 ze zm.- dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez nie zawarcie w nim, pełnej i prawidłowej analizy i oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organ naruszył art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. o raz przepisy postępowania, tj. art. 122 O.p., art. 187 § 1 O.p. i art. 191 O.p.

Skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądów Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów, w tym dokonano szczegółowej analizy umów zawartych przez skarżącą spółkę z [...] oraz z [...] Spółką z o.o.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] Spółka jawna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Przed odniesieniem się do przedstawionych zarzutów i podanej w skardze kasacyjnej argumentacji należy podkreślić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Sformułowanie zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności wymaga rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutu najdalej idącego, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który został powiązany z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Art. 1 § 1 p.u.s.a. określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości sądów administracyjnych, przewidując, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, w § 2 wskazano natomiast legalność jako kryterium tej kontroli, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te wyznaczają zatem jedynie ramy kontroli sądowej, nie określają natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt.II GSK 2991/14).

Natomiast przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewidują, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisy te mają więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 20110 r. sygn. akt II FPS 8/09). Zarzutu tego nie można natomiast łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu.

Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Również wbrew temu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie zarzucił organowi naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., a jedynie uznał za przedwczesne przypisanie stronie przez organy przymiotu "urządzającego gry" jako podmiotu podlegającego karze pieniężnej w rozumieniu art. 89 ust.1 u.g.h. wobec stwierdzonego naruszenia przepisów regulujących sposób prowadzenia postępowania tj. art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. Sąd I instancji zawarł też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokona pełnej analizy umów najmu a także - przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych ustali, czy skarżąca nie tylko potencjalnie mogła być "urządzającym gry", leczy czy rzeczywiście gry takie urządzała.

Organy dokonają także oceny stanu faktycznego w sposób wszechstronny tj. z uwzględnieniem wszystkich okoliczności stwierdzonych w toku kontroli. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku poddanego niniejszej kontroli sądu kasacyjnego spełnia wymagania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem podniesiony zarzut należało uznać za niezasadny.

Pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do kwestionowania dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. w zakresie w jakim Sąd I instancji wskazał na niedostateczną analizę materiału dowodowego pod kątem ustalenia przez organy, że skarżącej spółce można przypisać status urządzającego gry na automatach.

W tezie wyroku z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II GSK 2736/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach" jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia" (orzeczenie publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę pogląd ten podziela.

Niemniej – jak wskazano w tym samym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – "istnienie możliwości karania więcej niż jednego podmiotu za urządzanie gier na automatach nie oznacza, iż organy mogą w sposób automatyczny i dowolny rozszerzać krąg podmiotów, które można obciążyć sankcją. W celu ustalenia odpowiedzialności istotne jest przypisanie konkretnym podmiotom cechy "urządzającego gry na automatach". Istniejące powiązanie określonych podmiotów np. urządzającego gry na automacie w lokalu i wynajmującego lokal lub serwisanta automatów samo przez się nie świadczy jeszcze o tym, iż te podmioty również urządzają gry na automacie. Granica ocen w tego rodzaju sytuacjach powinna uwzględniać złożoność sytuacji faktycznych i rzeczywiste powiązania istniejące pomiędzy podmiotami".

W przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że samo oddanie lokalu w najem (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego lokal pod eksploatację automatów jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej. O udziale wynajmującego lokal (jego część) w oparciu o umowę najmu powierzchni użytkowej, na której automaty są zlokalizowane, w urządzaniu gier można mówić, gdy wynajmujący aktywnie uczestniczy we wskazanych czynnościach i działaniach, przy czym jego zachowania powiązane są z porozumieniem dokonanym z podmiotem wstawiającym automat i go eksploatującym, a dotyczącym wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach.

W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie okoliczności takich organy nie wykazały. W szczególności nie poddały jakiejkolwiek analizie poszczególnych regulacji umów najmu w celu oceny, czy i które z nich oraz z jakich przyczyn mogą dotyczyć czynności, do jakich zobowiązała się umownie skarżąca, a związanych z "urządzeniem gier" ograniczając się do odnotowania, że na mocy zawartych umów spółka udostępnił powierzchnię do zainstalowania automatów, oraz zapewniła dostęp do energii elektrycznej. Organy w toku postępowania nie wykazały, że strona poza udostępnieniem powierzchni lokalu wykonywała czynności związane np. z obsługą automatów, objaśnianiem zasad gier i wypłacaniem wygranych, czy też wykonywaniem jakichkolwiek innych czynności wpływających na wysokość przychodu generowanego przez przedmiotowy automat.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy konieczna jest pogłębiona analiza stanu faktycznego w kontekście ustawowej regulacji podstaw wymierzania kary za urządzanie gier poza kasynem gry. Niezbędne więc jest wyjaśnienie, do jakich faktycznie czynności zobowiązana była skarżąca w ramach umów najmu. Okoliczności te powinny były zostać wykazane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

Sąd odwoławczy podziela stanowisko, iż bez wnikliwej i wszechstronnej oceny wyników postępowania dowodowego, za przedwczesne uznać należało przypisanie stronie przez organy orzekające w sprawie przymiotu "urządzającego gry", jako podmiotu podlegającego karze pieniężnej w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że okoliczności przemawiające za istnieniem podstaw do wymierzenia skarżącej kary za urządzanie gier na automatach winny być wskazane w uzasadnieniu decyzji. Z tego punktu widzenia analiza zgromadzonych w sprawie umów najmu przeprowadzona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może przynieść zamierzonego efektu jako uzasadnienie zarzutu kasacyjnego.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że organy naruszyły reguły wskazujące na obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej jego oceny (art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p.), a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji organów obydwu instancji.

Jak wskazano w cytowanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II GSK 2736/16 -"w sprawach dotyczących podmiotów, którym nie można wprost przypisać cechy "urządzającego gry na automacie", organy celne powinny dokładnie wyjaśnić ich udział w tego rodzaju przedsięwzięciu. Samo bowiem wynajęcie części lokalu, nawet za określony procentowo czynsz najmu liczony od przychodów uzyskiwanych przez automat, nie przesądza ani o urządzaniu tych gier przez wynajmującego, ani też takiej okoliczności nie wyłącza".

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia prawa materialnego w całości bazuje na wadliwym - w ocenie organu - przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszeń procesowych, co uniemożliwia zastosowanie przepisów materialnych. Istotą tego zarzutu jest więc twierdzenie organu, że do naruszeń przepisów postępowania nie doszło, a zatem przepisy prawa materialnego powinny były zostać przez Sąd I instancji zastosowane. Tak sformułowany zarzut materialny w całości wynika z zarzutów procesowych (jest uzależniony od ich skuteczności). Jako, że zarzuty procesowe okazały się chybione, niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Dodatkowo wskazać należy, że wobec rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2017 r., rozpoznanie zawartego w piśmie procesowym skarżącej spółki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stało się zbędne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania przed Naczelnym Sadem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.