Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 563/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 969/18 oddalił skargę Stowarzyszenia P. w L. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO, Kolegium) z 6 września 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej po wznowieniu postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Marszałek Województwa Mazowieckiego (dalej: MWM) pismem z 18 czerwca 2018 r. wystąpił do Marszałka Województwa Łódzkiego (dalej: MWŁ) o uzgodnienie - w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) - wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] w związku z toczącym się postępowaniem z wniosku F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, uczestnik).

Marszałek Województwa Łódzkiego postanowieniem z 22 czerwca 2018 r. uzgodnił wydanie ww. zezwolenia, przy czym postanowienie to zostało doręczone MWM oraz spółce.

W dniu 19 lipca 2018 r. do MWŁ wpłynął wniosek Stowarzyszenia o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego postanowieniem z 22 czerwca 2018 r.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku MWŁ postanowieniami z:

1. 1. 25 lipca 2018r. znak: IFII.8070.260.2018 wznowił przedmiotowe postępowanie,
2. 2. 26 lipca 2018r. znak: IFI.8070.260.2018 orzekł o:
3. a. uchyleniu własnego postanowienia z 22 czerwca 2018 r. uzgadniającego wydanie zezwolenia na rzecz spółki na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...]
4. b. uzgodnieniu wydania zezwolenia na rzecz spółki na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, ww. postanowieniem z 6 września 2018r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie MWŁ z 26 lipca 2018 r. w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty, tj. stwierdziło, że postanowienie MWŁ z 22 czerwca 2018r. zostało wydane z naruszeniem prawa, ale ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu - uchylenie ww. postanowienia z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. - nie może nastąpić. Podstawę rozstrzygnięcie stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 2, art. 146 § 2, art. 106 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 z późn. zm.; dalej: u.t.d.).

Kolegium podało, że Stowarzyszenie - na mocy postanowienia MWM z 12 czerwca 2018 r. - zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu o wydanie spółce zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną [...]. Marszałek Województwa Łódzkiego podejmując postanowienie z 22 czerwca 2018 r. o uzgodnieniu wydania wspomnianego zezwolenia - nie tylko nie umożliwił Stowarzyszeniu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale wydanego postanowienia w ogóle skarżącemu nie doręczył, co spowodowało, że Stowarzyszenie bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu.

Kolegium uznało natomiast za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W konsekwencji stwierdziło, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem, które mógł podjąć MWŁ po uchyleniu dotychczasowego postanowienia, jest wyłącznie uzgodnienie wydania omawianego zezwolenia na rzecz spółki, co znajduje potwierdzenie w sentencji zaskarżonego postanowienia. Marszałek Województwa Łódzkiego bowiem stwierdził istnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydał nowe rozstrzygnięcie tożsame z dotychczasowym postanowieniem, przy czym całkowicie pominął dyspozycję art. 151 § 2 k.p.a., co oznaczało, że zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) uznał skargę Stowarzyszenia za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem WSA, należało podzielić opinię, że w sprawie były podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania, czego dokonano postanowieniem z 25 lipca 2018r., a następnie - do wydania w dniu 26 lipca 2018 r. zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż Stowarzyszenie nie otrzymało postanowienia MWŁ z 22 czerwca 2018 r., w sytuacji gdy MWM postanowieniem z 12 czerwca 2018 r. dopuścił je do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania ww. zezwolenia.

Wobec tego, WSA kierując się treścią art. 146 i art. 151 k.p.a. uznał, że pozostało organowi bądź uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji (tutaj: postanowienia) rozstrzygającej sprawę co do istoty, bądź wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i wskazującej na przyczyny, z powodu których decyzji nie uchylił. Zdaniem WSA w niniejszej sprawie chodziło o ostatnią z wymienionych decyzji. Podkreślił, że główne postępowanie o wydanie zezwolenia toczy się przed MWM. Natomiast MWŁ był tylko organem wypowiadającym się w ramach uzgodnienia, w trybie art. 106 k.p.a., w zakresie, w jakim planowana linia komunikacyjna przebiegać będzie przez obszar jego właściwości. W rozpatrywanej sprawie spółka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar kilku województw, w tym przez obszar województwa [...], bez przystanku na obszarze tego województwa.

W związku z tym MWM jako organ właściwy do wydania zezwolenia, był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej z MWŁ na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. Przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii. Dlatego też zdaniem WSA nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Sąd I instancji podkreślił, że wnioskowana linia komunikacyjna podlegała uzgodnieniu jako całość, pomimo braku przystanku na terenie województwa [...]. Niemniej, ocena stanowiska SKO, mająca mieć oparcie w art. 4 pkt 8 u.t.d., że skoro na terenie województwa [...] nie ma żadnego przystanku, to i brak jest linii komunikacyjnej co do której organ powinien rozważać, czy jej utworzenie stanowić będzie zagrożenie dla linii już istniejących, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Ponadto jak podkreślił, ani w zażaleniu, ani w skardze Stowarzyszenie nie podało żadnej konkretnej okoliczności, która powinna być przedmiotem oceny organów w sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny.

Skarżący przytoczył przepis i przesłanki dające postawy do odmowy udzielenia zezwolenia, ale żadnych okoliczności wskazujących na istnienie zagrożenia dla już istniejących linii (jakich?) nie wskazał. Zatem, według WSA, Kolegium prawidłowo stwierdziło naruszenie prawa polegające na niedoręczeniu skarżącemu postanowienia z 22 czerwca 2016 r. oraz prawidłowo wskazało okoliczności, z powodu których nie uchyliło postanowienia MWŁ z 22 czerwca 2018 r. Były to okoliczności, o jakich mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Natomiast za uzasadniony WSA uznał zarzut naruszenia 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 § 1 k.p.a., ponieważ postanowienie MWŁ z 26 lipca 2018 r. zostało doręczone stronie, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi. Jednak, jak WSA ocenił, powyższe naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) Stowarzyszenie podważyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) polegające na tym, że WSA badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny, bowiem nie zaszły opisane przez Sąd I instancji i SKO przesłanki do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu, gdyż organy obu instancji nie przeprowadziły w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności nie dokonano sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;
2. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., polegające na tym, że WSA oddalił skargę, mimo że brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie przez SKO, gdyż decyzja organu I instancji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a nadto organy nie przeprowadziły merytorycznego zbadania przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie
3. - opisane w pkt I i II naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem nie zaszły przesłanki do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi;
4. III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem badania organu wydającego postanowienie uzgodnieniowe, jak w niniejszej sprawie, ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii, podczas gdy przedmiotem uzgodnienia powinny być te zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane są wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia i tym samym organ wydający postanowienie uzgodnieniowe powinien był zbadać, czy w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22 ust. 1 u.t.d., a w szczególności czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpłyną na aktualny stan transportu w danym regionie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 15 czerwca 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 30 sierpnia 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, co obligowałoby do wydanie postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny kierowane do tego sądu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez zgłoszone zarzuty, które zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. mogą być oparte na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednakże sposób sformułowania zarzutów, w ocenie składu orzekającego, powoduje konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do podniesionych przez Stowarzyszenie, jako naruszonych, przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt III. petitum skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej przez województwo [...], bez względu na to, że wszystkie przystanki zostały zlokalizowane poza tym województwem, ale z uwagi na treść art. 4 pkt 8 u.t.d. (linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób) rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa Łódzkiego. Nie budziła ta kwestia wątpliwości WSA, mimo niespójności argumentacji Kolegium, które wyłącznie z opisanego faktu wywodziło brak podstaw do badania okoliczności powołanych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., opierając się na wyroku WSA w Lublinie z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1695/15, którego stanowisko, także w tym zakresie zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie zauważył WSA problem ten nie miał wpływu na wynik sprawy.

Nie budziło wątpliwości, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar, co najmniej jednego województwa. W kontekście argumentacji autora skargi kasacyjnej, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia pozostawał zakres kompetencji Marszałka Województwa Łódzkiego, jako organu uzgadniającego. Zagadnienie to ma doniosłe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdyż organ uzgadniający może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Ponadto zakres uprawnień MWŁ decydował o zakresie ustaleń faktycznych tego organu (por. art. 106 § 4 k.p.a. pozwalający w razie potrzeby na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ uzgadniający).

Treść art. 18 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że ma on przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony.

To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika wprost z redakcji przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1) - g) u.t.d., który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. A więc nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa.

Obowiązek współdziałania organów, który wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d. oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez MWŁ, jako organu współdziałającego stanowił wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. Marszałka Województwa Mazowieckiego. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy, co do istoty (zmianę lub odmowy zmiany zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.

Wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie akcesoryjne wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie może być wzruszone "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej, gdyż objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy "w głąb", tylko poszerzeniem granic sprawy "w bok" i objęciem jej granicami postanowień (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2008 r. II GSK 402/08, z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; Lex nr 340121).

Skoro organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., to zbadanie zakresu kompetencji organu uzgadniającego jest zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dokonując ustalenia zakresu kompetencji MWŁ w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...], NSA uznał, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 18 [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 1439/04, Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72, wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17; 5 grudnia 2019r., sygn. akt II GSK 2309/17; 5 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 560/19; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym organ uzgadniający nie staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy IV.1044,w którym zawarto: "Natomiast art. 22a zawiera wytyczne dla organu odnośnie możliwości odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia.").

Zgodnie art. 22a ust. 1 u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:

1. 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;
2. 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
3. a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,
4. b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
5. d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, którym jest w rozpoznawanej sprawie MWM, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków.

W ocenie NSA nie można zaaprobować poglądu, że organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań. Gdyby organ uzgadniający przejmował w pełnym zakresie kompetencje organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (zatem w przedmiocie zmiany zezwolenia) w istocie doszłoby do "współdecydowania", tymczasem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. jednoznacznie wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 299/17).

Stwierdzić, zatem należy, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie można się zgodzić z zarzutem zawartym w pkt III. petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy zrzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego, co do zbadania niewystępowania przesłanki z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a) u.t.d. (zarzut ujęty w pkt I. petitum skargi kasacyjnej). Nie można, bowiem skutecznie podnosić zarzutu niewyjaśnienia zaistnienia przesłanek z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a) u.t.d., skoro organ uzgadniający -tutaj Marszałek Województwa Łódzkiego, nie był do tego uprawniony ani zobowiązany, co wyżej wskazano.

W niniejszej sprawie, jak wskazano, wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stowarzyszenie nie otrzymało bowiem postanowienia MWŁ z 22 czerwca 2018 r., w sytuacji gdy postanowieniem MWM z 12 czerwca 2018 r. zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną [...].

Jednakże stosownie do treści art. 151 § 2 k.p.a. - w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 146 § 2 k.p.a. - nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Organ musi zatem w decyzji stwierdzającej wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa opartej na tej podstawie wykazać, że mimo wadliwości formalnej taka decyzja pozbawiona była wadliwości materialnej (...), a więc stosując art. 146 § 2, wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 146.).

Zatem zarzut sformułowany w pkt II. Petitum skargi kasacyjnej okazał się także niezasadny.

Z przedstawionych wyżej przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.