Uzasadnienie
- 1. Wyrok zaskarżony w niniejszej sprawie został wydany na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu [...] października 2009 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki Mercedes-Benz. Kierujący pojazdem okazał m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzieloną na rzecz S.T. Sp. z o.o., zaświadczenie o spełnianiu wymagań określonych ustawą, wystawione przez ww. przedsiębiorcę, oraz paragon z kasy fiskalnej na rzecz S.T. Sp. z o.o. W trakcie kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu umocowany był baner z napisem "S.C. [...]". Na boku pojazdu widoczny był napis "[...], [...]". Na tylnej prawej szybie była umieszczona naklejka "taryfa 1 dzienna 1 km: [...] zł", z tyłu znajdował się napis: "[...]", a z przodu na masce – napis "[...]". W pojeździe zamontowany był drogometr połączony z kasą fiskalną. Ponadto w dniu [...] października 2009 r. inspektor wykonał telefon pod numer znajdujący się na kontrolowanym pojeździe. Zgłosiła się "S.T.".
Decyzją z [...] lutego 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S.T. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Podstawę nałożenia kary stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Decyzją z [...] maja 2010 r., wydaną na skutek odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] lutego 2010 r.
Decyzja z [...] maja 2010 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie przez spółkę S.T. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (przez błędne ustalenie, iż w momencie kontroli pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny) oraz art. 73 w zw. z art. 10 § 1 kpa (przez utrudnianie stronie zapoznania się z aktami), a także prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym (przez jego niewłaściwe zastosowanie) i art. 55 ww. ustawy (polegające na przeprowadzeniu czynności kontrolnych pod nieobecność przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej).
- 2. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1546/10, WSA w Warszawie oddalił skargę S.T.
W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił, że skarżąca posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ww. ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zatem, jak stwierdził Sąd I instancji, licencja uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych (w rozumieniu art. 4 pkt 11 ww. ustawy).
Sąd I instancji podkreślił, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji taksówkowej było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a)–c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W ten sposób, zdaniem WSA, ustawodawca opowiedział się za potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą ochrony licencjonowanych przewoźników taksówkowych przed nieuczciwą konkurencją. WSA podkreślił, że zgodnie z ww. przepisem przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą wykonywać usług pojazdem, który przypomina taksówkę.
W ocenie Sądu I instancji, samochód skontrolowany w sprawie S.T. był wyposażony w urządzenie umocowane na dachu pojazdu, przypominające urządzenie charakterystyczne dla taksówek. W ocenie Sądu, dla wyjaśnienia pojęcia "urządzenie techniczne", zamieszczonego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy, konieczne jest sięgnięcie nie tylko do wykładni językowej lecz również celowościowej i funkcjonalnej. Jak wskazał WSA, celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 jest, aby pojazdy wykonujące przewozy okazjonalne nie były upodobnione do taksówek. W przekonaniu WSA, umieszczone na dachu pojazdu urządzenie służyło wymienionym celom i upodobniało zatrzymany pojazd do taksówek.
WSA w Warszawie odnotował także, iż kwestia różnic pomiędzy taksometrem a drogomierzem (dalmierzem) była przedmiotem orzeczeń NSA. W wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt. II GSK 911/08, NSA uznał, że "dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym [...]". Podobne stanowisko NSA zawarł w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 202/09. WSA w Warszawie podzielił to stanowisko NSA.
Sąd I instancji stwierdził, iż organ słusznie nałożył karę pieniężna za naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą oraz numerem telefonu przedsiębiorcy uznając, że uwidoczniony na pojeździe numer telefonu był numerem, pod którym można było zamówić przewóz wykonywany przez skarżącą. Odnosząc się do zarzutu strony, iż napis znajdujący się na kontrolowanym pojeździe nie jest oznaczeniem przedsiębiorcy, Sąd zauważył, iż art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym nie wymaga, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. W treści omawianego przepisu ustawodawca nie posłużył się pojęciem firmy w rozumieniu art. 43 i n. Kodeksu cywilnego.
- 3. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. został zaskarżony skargą kasacyjną S.T. Sp. z o.o.
Wyrokowi temu zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mające wpływ na wynik postępowania – poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaś zgromadzony w toku materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, iż:
- a) umieszczony na pojeździe ciąg cyfr i liter stanowi numer telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S.T. Sp. z o.o.,
- b) umieszczony na pojeździe napis S.C. stanowi oznaczenie ukaranego przedsiębiorcy,
- c) umieszczony na dachu pojazdu banner reklamowy stanowił lampę lub urządzenie techniczne,
- d) zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym.
- - naruszenie prawa materialnego, tj.
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 2, 8 i 22 Konstytucji RP – poprzez zastosowanie do wyjaśnienia pojęć ustawowych wykładni celowościowo-funkcjonalnej, w sposób niezgodny z celem ustawodawcy, wbrew konstytucyjnej zasadzie wolności gospodarczej, wprowadzającego zmiany w 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym, i bez wskazania przyczyny, dlaczego nie zastosowano innego rodzaju wykładni, co skutkowało:
- - niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek przy załatwianiu sprawy,
- - uwzględnieniem interesu społecznego jednej grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożeniu kary pieniężnej, co powoduje znaczące obniżenie zaufania do organów państwa,
- - stosowaniem wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a wyrażających zakaz administracyjny, co skutkuje niepewnością wykładni prawa i brakiem możliwości dostosowania przez obywatela zmian interpretacji pojęć zawartych w treści normy prawnej;
- 2. art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że umieszczony na pojeździe ciąg cyfr i liter stanowi numer telefonu oraz oznaczenie przedsiębiorcy;
- 3. art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy stanowi urządzenie techniczne;
- 4. art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że urządzenie pomiarowe połączone z kasą fiskalną jest tożsame z urządzeniem zwanym taksometrem, o którym mówi ww. przepis ustawy, albowiem "pełnią takie same funkcje".
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu I i II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sądu I instancji narusza przepis prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest przedstawienie przez skarżącego wykładni każdego z przepisów wskazanych jako wzorzec oceny rozstrzygnięcia sądu I instancji oraz przytoczenie argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem takiego wzorca przez sąd I instancji.
Skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom. Część zarzutów, które zostały podniesione w petitum skargi kasacyjnej, nie znajduje rozwinięcia w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych. Ponadto, jako jeden z wzorców kontroli zaskarżonego wyroku wskazano przepis nieistniejący w systemie prawnym ("art. 151 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a."). W konsekwencji, NSA mógł odnieść się merytorycznie wyłącznie do tych zarzutów, które zostały należycie uargumentowane.
5. Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już skargi kasacyjne oparte na tożsamym stanie faktycznym – np. wyroki: z 8 listopada 2011 r., II GSK 1163/10; z 31 stycznia 2012 r., II GSK 1518/10; z 15 marca 2012 r., II GSK 167/11; z 20 marca 2012 r., II GSK 166/11. NSA w obecnym składzie w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w tych wyrokach.
6. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Odrębnym rodzajem licencji jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydawana po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Konsekwencją tego zróżnicowania licencji jest norma wyrażona w art. 12 ust. 1b ww. ustawy, który stanowi, że licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Z powyższym zakazem wiąże się treść art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten mówi, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:
- a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
- b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy,
- c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Naruszenie powyższych zakazów podlega karze pieniężnej, wymierzanej na podstawie art. 92 ww. ustawy w związku z załącznikiem do tej ustawy.
Cel regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 ww. ustawy nie budzi wątpliwości. Jest nim wyeliminowanie prób omijania zakazu wykonywania transportu drogowego taksówką przez podmioty, które nie legitymują się licencją taksówkową. Restrykcje te służą – po pierwsze – ochronie przedsiębiorców posiadających licencję taksówkową przed nieuczciwą konkurencją, a także – po drugie – ochronie konsumentów (tj. klientów firm przewozowych) przed wprowadzaniem w błąd co do wykonywanego przewozu i przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. przepisy są na tyle jasne i precyzyjne, że ich adresat – zwłaszcza będący przedsiębiorcą zajmującym się profesjonalnie transportem drogowym – powinien zdawać sobie sprawę z sankcji grożącej za wykonywanie transportu bez licencji taksówkowej pojazdem, który swoim wyglądem przypomina taksówkę.
Ponadto, wykładnia ww. przepisów dokonywana przez organy administracji, a także przez sądy administracyjne powinna być prowadzona w taki sposób, aby skutecznie przeciwdziałać obchodzeniu omówionych wyżej zakazów. Nieuchronność sankcji jest podstawową gwarancją skuteczności prawa oraz respektowania obowiązujących nakazów i zakazów.
Nieporozumieniem jest przy tym stwierdzenie skarżącej, jakoby stosowanie przy wykładni art. 18 ust. 5 metody celowościowej czy funkcjonalnej stało w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z wolnością działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wręcz odwrotnie. Wolność działalności gospodarczej może być urzeczywistniona wyłącznie wówczas, gdy poszczególni uczestnicy obrotu respektują normy prawne określające zasady prowadzenia takiej działalności. Jeżeli ustawodawca – korzystając z przysługującej mu swobody w tym zakresie – podjął decyzję o wprowadzeniu licencji na wykonywanie określonej działalności gospodarczej, to rolą organów stosujących prawo (w tym sądów i organów administracji publicznej) jest zagwarantowanie, że taka działalność nie będzie prowadzona przez podmioty nielegitymujące się stosowną licencją. Prowadzenie działalności licencjonowanej przez przedsiębiorcę, który nie posiada do tego uprawnień, nie jest więc objęte ochroną na podstawie art. 22 Konstytucji.
7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiste, że pojazd, który został poddany kontroli w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, został upodobniony do taksówki w takim stopniu, że mogło to wprowadzać w błąd potencjalnych klientów co do tego, że pojazd jest w rzeczywistości taksówką.
Co się tyczy rozumienia pojęć, którymi posługuje się art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, to NSA w pełni podziela stanowisko zajęte przez ten Sąd w wydanym w analogicznej sprawie wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 167/11 i w cyt. tam wcześniejszych orzeczeniach NSA.
Po pierwsze, pojęcie "taksometr", użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) oznacza każde urządzenie, które służy obliczeniu należności za przejazd według ustalonej taryfy, określającej stawkę za 1 przejechany kilometr. W sprawie, która stała się tłem analizowanej skargi kasacyjnej, urządzenie zamontowane w pojeździe – niezależnie od jego nazwy czy cech konstrukcyjnych – pełniło dokładnie taką funkcję i było zamieszczone w celu ustalenia wysokości należności za przejazd.
Po drugie, w sprawie skarżącej na skontrolowanym pojeździe niewątpliwie umieszczono nazwę oraz telefon przedsiębiorcy, przez co doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym. Jest oczywiste i nie wymaga szerszego dowodzenia, że napis "[...]" zawierał numer telefonu przedsiębiorcy, co było nieudolną próbą ominięcia ww. zakazu. Nie ma również znaczenia to, że umieszczona na pojeździe nazwa "S.C." nie jest tożsama z firmą skarżącej ("S.T. Sp. z o.o."). Wbrew twierdzeniom skarżącej dla naruszenia zakazu wyrażonego w art. 18 ust. 5 lit. b) wystarczy, aby na pojeździe widniała "nazwa" nadana przez przedsiębiorcę. Ustawodawca świadomie nie posłużył się terminem "firma", mającym ustalone znaczenie w języku prawnym.
Po trzecie, dla stwierdzenia, że na dachu pojazdu umieszczono lampę lub "inne urządzenie techniczne" (art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym) nie jest konieczne to, aby urządzenie było podłączone do instalacji elektrycznej. Zakaz, o którym mowa, jest bowiem naruszony wówczas, gdy urządzenie zainstalowane na dachu pojazdu sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz na podstawie licencji taksówkowej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
- 8. Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. W szczególności NSA stoi na stanowisku, że ustalenia organu znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, który został zgromadzony w sposób zgodny z prawem, a także organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.
- 9. Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.