Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 227/16, oddalił skargę M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
I
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku M. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca lub Spółka) z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa [...]. W uzasadnieniu organ podał, że 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), w skrócie: u.g.h. i stosownie do treści art. 118 u.g.h., do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 2 u.g.h. postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Izby Celnej w K., działając jako organ drugiej instancji, utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek Spółki nie mógł być rozpoznany do 31 grudnia 2009 r., ponieważ strona wielokrotnie składała pisma, które korygowały ilość oraz rodzaje punktów gier, co przedłużało postępowanie, a ostatnia zmiana do wniosku została złożona w dniu [...] grudnia 2009 r. Natomiast po 31 grudnia 2009 r. organ rozpatrujący wniosek strony był zobligowany – zgodnie z dyspozycją art. 129 ust. 2 u.g.h. – do umorzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1958/12 uwzględnił skargę Spółki i stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 135 ust. 2 u.g.h., bowiem nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących notyfikacji przepisów technicznych, na które powoływała się strona w toku postępowania administracyjnego, a co za tym idzie przedwcześnie uznał, że nie ma przeszkód, aby norma prawna wynikająca z art. 135 u.g.h. była zastosowana.
Orzekając na skutek skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2409/15 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 25 lutego 2013 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA podkreślił, że podstawa prawna rozstrzygania musi być odniesiona do stanu faktycznego sprawy, ponieważ taki warunek wynika z istoty procesu stosowania prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą rozstrzygania, a więc kontroli sprawowanej przez Sąd, była ocena poprawności stosowania przez organy art. 135 ust. 2 u.g.h. Z akt sprawy jednak wynika, że organy celne nie rozpatrywały takiej sprawy. Przedmiotem postępowania było bowiem umorzenie sprawy wszczętej z wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego.
Ponieważ Dyrektor w tym zakresie orzekał po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych, to nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego. Przeszkodą do takiego orzekania była treść art. 129 ust. 2 u.g.h. Na tej podstawie postępowanie celne zostało umorzone, zatem przedmiotem sądowej kontroli były decyzje umarzające, a nie decyzje orzekające o zmianie miejsca urządzania gry. Skoro Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli skarżonych decyzji z punktu widzenia art. 135 ust. 2 u.g.h., a nie art. 129 ust. 2 tej ustawy, to tym samym naruszył treść art. 141 § 4 p.p.s.a., co skutkowało wadliwością uzasadnienia.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., oddalił skargę i przypomniał, że stosownie do art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.
Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 125 § 1 i 2 oraz art. 139 §§ 1 - 3 Ordynacji podatkowej, bowiem długotrwałość postępowania została spowodowana działaniem samej strony poprzez wielokrotne modyfikowanie treści wniosku. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 120, art. 121 i art. 124 Ordynacji podatkowej, bowiem organ działał na podstawie przepisów prawa, które wskazał w treści rozstrzygnięcia i których zastosowanie uzasadnił. Ponadto strona brała aktywny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji była informowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.
Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnicza część sporu w sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 129 § 2 u.g.h. może być podstawą rozstrzygnięcia wobec zarzucanej przez Spółkę jego niezgodności z przepisami Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) i Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie WSA art. 129 ust. 2 u.g.h. jest przepisem proceduralnym, a nie materialnym. Reguluje on jedynie tryb postępowania w sprawach o udzielenie zezwolenia, nie odnosi się zaś do cech automatu jako produktu i nie określa żadnej obowiązkowej jego cechy, nie zawiera specyfikacji technicznych, ani innych wymagań w rozumieniu art. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37 ze zm.), w skrócie: dyrektywa nr 98/34/WE.
Z tego względu Sąd uznał, że nie jest to przepis techniczny. Powyższe stanowisko jest zgodne z treścią wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214, i C-217/11.
Podsumowując, WSA stwierdził, że wobec braku podstaw do przyjęcia technicznego charakteru art. 129 ust. 2 u.g.h., stanowił on niewadliwą podstawę do umorzenia postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 34, art. 49 i art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
WSA nie uwzględnił wniosku Spółki o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 129 ust. 2 u.g.h. ze wskazanymi przepisami Konstytucji, gdyż kwestia zgodności przepisów u.g.h. z przepisami Konstytucji została zbadana w wyroku TK z 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o zgodność u.g.h. z art. 34, art. 49 i art. 56 TWE, albowiem kwestia wykładni prawa unijnego w kontekście dopuszczalności analogicznych rozwiązań krajowych była już przedmiotem badania tego Sądu – w wyroku TSUE z 11 września 2003 r., sygn. akt C-6/01, co czyni zbędnym zadanie pytania prejudycjalnego tej sprawie.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sp. z o.o. w K. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą;
art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz wytycznych NSA;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa;
art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, art. 49 TWE poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód, art. 56 TWE poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego;
art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118 u.g.h. w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w skrócie: TFUE (dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11;
art. 129 ust. 2 u.g.h. poprzez jego zastosowanie, pomimo iż jako przepis techniczny, wobec braku notyfikacji ustawy, nie może być stosowany;
art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podnosząc te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA w trybie art. 188 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Dyrektor Izby Celnej w K. w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten, w brzmieniu wiążącym w dacie wydania decyzji stanowił, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że w świetle wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. art. 129 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a w konsekwencji nie wymagał notyfikacji.
W skardze kasacyjnej kwestionuje się przede wszystkim stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zarzucając, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, naruszenie szeregu przepisów polegające, rzecz uogólniając, na przyjęciu przez WSA, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego. Z tego też względu najpierw należało się odnieść do tego zagadnienia.
Przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe z prawnego bądź faktycznego punktu widzenia, w przypadku wprowadzania do obrotu lub świadczenia usługi albo ustanowienia operatora usług, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usług lub ustanowienia dostawcy. Dyrektywa nr 98/34/WE wylicza rodzaje takich przepisów, a dla spraw związanych z użytkowaniem automatów w związku z prowadzeniem na nich gier istotne znaczenie mają te rodzaje przepisów, które obejmują specyfikacje techniczne lub inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, przy czym dla spraw objętych ustawą o grach hazardowych techniczny charakter przepisów może być łączony tylko z "innymi" wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa, bowiem przepisy ustawy nie odnoszą się do specyfikacji technicznych automatów do gier, zatem nie są one związane z cechami produktu, jego nazwą, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania, etykietowania oraz procedur zgodności.
Ponieważ art. 129 ust. 2 u.g.h. nie dotyczy takich kwestii, jego techniczny charakter może być wiązany tylko z innymi wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa nr 98/34/WE. Jednak inne wymagania w rozumieniu tych przepisów to wszystkie inne warunki nałożone na produkt w celu ochrony konsumentów i środowiska, mające wpływ na jego cykl życiowy po wprowadzeniu na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetworzenie, ponowne zastosowanie lub składowanie, które mogą mieć istotny wpływ na skład, rodzaj produktu lub jego sprzedaż. Zatem inne wymagania, o których stanowi dyrektywa nr 98/34/WE, mieszczące się w pojęciu technicznego charakteru przepisu, muszą być odnoszone do cech produktu związanych z jego wprowadzaniem na rynek.
Z przepisów dyrektywy nr 98/34/WE wynika więc, że przepisy techniczne, w tym także w zakresie "innych wymagań" odnoszą się tylko i wyłącznie do produktu (usługi), a nie podmiotu, który w ramach prowadzonej działalności wprowadza te produkty lub usługi. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, art. 129 ust. 2 u.g.h. jest przepisem proceduralnym, a nie materialnym. Reguluje on jedynie tryb postępowania w sprawach o udzielenie zezwolenia, nie odnosi się zaś do cech automatu jako produktu i nie określa żadnej obowiązkowej jego cechy, nie zawiera specyfikacji technicznych, ani innych wymagań w rozumieniu art. 1 dyrektywy 98/34/WE.
Z tych względów nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Przepis ten jako przepis przejściowy, spełnia podobną rolę jak pozostałe przepisy przejściowe u.g.h. – dostosowania stosunków prawnych powstałych na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych do nowej sytuacji prawnej, jaką tworzy ustawa o grach hazardowych. Analiza treści tych przepisów jednoznacznie prowadzi do wniosku, że podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych zachowały swoje uprawnienia na dotychczasowych zasadach także pod rządami u.g.h.
Uwzględniając dotychczasowe rozważania w pełni należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, podobnie jak inne przepisy przejściowe. Ich rolą nie jest ograniczanie wprowadzania produktu na rynek, ale dostosowanie "starego" stanu prawnego do nowych reguł określonych w ustawie o grach hazardowych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do zagadnienia technicznego charakteru art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych za nieusprawiedliwione.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut obejmujący naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy i dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w wymaganym prawem zakresie. To, że wyników tej oceny nie podziela skarżąca spółka nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwony uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym.
Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09; publik. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; publik. CBOSA). Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w tej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34, art. 49 i 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C -275/92, pkt 60; z 21 września 1999 r. w sprawie Lӓӓrӓ, C-124/97, pkt 13; z 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu.
W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.