Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 508/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr BP.702.831.2018.1238.BEPO.2337, w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD") decyzją z 22 sierpnia 2018 r. po rozpoznaniu wniosku I. P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 28 czerwca 2018 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że 22 listopada 2017 r. zarejestrowano przejazdy pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym (...) wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym (...). Przejazdy zostały udokumentowane zdjęciami z urządzeń kontrolnych zainstalowanych na bramownicach zbudowanych w pasie drogowym. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że w/w pojazd został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.: dalej: "u.d.p."), jednakże stwierdzono brak środków na koncie "pre-pay" podczas dokonywanego przejazdu po drodze krajowej, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony, a na podstawie pisma Europejskiego Funduszu Leasingowego S.A. we Wrocławiu ustalono, że użytkownikiem pojazdu samochodowego w chwili powstania naruszenia była Spółka.
Konsekwencją braku uiszczenia opłaty elektronicznej było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Organ wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia w niniejszej sprawie art. 13n u.d.p. Ujawnione przez organ naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej popełnione przez Spółkę miało bowiem miejsce 22 listopada 2017 r. Organ wszczął postępowanie 18 maja 2018 r., a więc przed jego przedawnieniem. Natomiast data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego Spółce nie jest istotna, bowiem znaczenie ma jedynie data wszczęcia postępowania.
Spółka wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Spółka kwestionowała zasadność nałożonej kary pieniężnej, powołując się na przedawnienie tej kary przewidziane w art. 13n u.d.p., z którego wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Spółka podnosiła, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie nie zostało jej doręczone przed upływem 6 miesięcy od spornego przejazdu, a skutek doręczenia tego zawiadomienia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. przypadał na 8 czerwca 2018 r., co oznacza, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 13n u.d.p.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Sąd wskazał, że pierwsza czynność urzędowa dokonana w sprawie przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, miała miejsce przed upływem terminu przewidzianego w art. 13n u.d.p., czyli przed 22 maja 2018 r. O wszczęciu postępowania administracyjnego, w związku z dokonanymi ww. czynnościami w zakresie ustalenia strony tego postępowania, Skarżąca została zawiadomiona w trybie art. 44 § 4 k.p.a. pismem z 18 maja 2018 r., nadanym za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego 21 maja 2018 r. A zatem organ wszczął przedmiotowe postępowanie administracyjne przed upływem 6 miesięcznego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 13n u.d.p., co oznacza, że niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 13n u.d.p. poprzez wszczęcie postępowania po upływie 6 miesięcy od dnia zdarzenia oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie jako datę wszczęcia postępowania należy przyjąć datę widniejącą na pierwszym piśmie sporządzonym przez organ w sprawie.
Na powyższy wyrok WSA Spółka wniosła skargę kasacyjną do NSA, zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż datą wszczęcia postępowania z urzędu w niniejszej sprawie nie jest data skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz wyłącznie data nadania za pośrednictwem operatora publicznego zawiadomienia do skarżącej o wszczęciu postępowania.
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, do którego doprowadziło naruszenie art. 13n u.d.p. polegające na nałożeniu przedawnionej kary pieniężnej.
Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i umorzenie postępowania, o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Pełnomocnik organu nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, a jedynie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zarządzeniem z dnia 13 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.)
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna skarżącej Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.
Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach zawartych w niej zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut podniesiony w punkcie I skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Zarzut ten oparto bowiem jedynie na tzw. przepisach o charakterze "wynikowym", wskazując tylko na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te regulują wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przepisy o charakterze "wynikowym" nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie tych przepisów może mieć miejsce tylko z powodu nieprawidłowej oceny przez sąd naruszenia przepisów prawa procesowego czy materialnego przez organy. Oznacza to, że zarzut naruszenia przez sąd przepisów o charakterze "wynikowym" może być wykazany tylko przez wykazanie naruszenia przez organy innych przepisów prawa procesowego lub materialnego. Formułując tego rodzaju zarzut należy zatem powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego czy procesowego, którym miałby uchybić WSA w toku rozpatrywania sprawy, a w odniesieniu do zarzutów procesowych, także poprzez wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy.
Brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu (por. m.in. wyroki NSA: z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3591/21; z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1669/18; z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; z 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17; z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; z 15 lutego 2018 r.; sygn. akt II FSK 297/16; z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wskazania takich przepisów w punkcie I petitum skargi kasacyjnej czyni ten zarzut niezasadnym.
Istota drugiego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania przez Spółkę prawidłowości zaskarżonego wyroku oddalającego skargę, w którym niezasadnie zaakceptował Sąd nałożenie na Spółkę przez organ kary pieniężnej, pomimo naruszenia art. 13n u.d.p. z powodu przedawnienia tej kary (punkt II petitum skargi kasacyjnej).
Z treści przepisu art. 13n u.d.p. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Przepis ten przewiduje zatem instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, poprzez wprowadzenie negatywnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie wymienionego obowiązku. Przepis ten pełni więc funkcję ochronną, stanowiąc realizację zasady pewności prawa.
Uwzględniając literalne brzmienie tego przepisu, a także istotę oraz funkcje przewidzianej w nim instytucji prawnej przedawnienia wszczęcia postępowania, należy uznać, że skoro ustawodawca przewidział, że "nie wszczyna się postępowania [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy", to oznacza, że przewidziany w nim termin 6 miesięcy ma charakter materialnoprawny. Wniosek ten potwierdza też cel, któremu termin ten ma służyć, determinowany wskazaną powyżej istotą oraz funkcją wprowadzonej instytucji przedawnienia możliwości karania. Jej celem jest z jednej strony ukształtowanie treści kompetencji organu administracji publicznej, a z drugiej strony ukształtowanie praw/obowiązków podmiotu zewnętrznego wobec administracji w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego. W tym przypadku przepisami materialnymi są art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
Z powyższego wynika zatem, że warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest to, aby nastąpiło to w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia wymienionego naruszenia przepisów u.d.p., a więc nie dłuższym niż 6 miesięcy od daty tego zdarzenia. Wraz z upływem tego terminu wygasa kompetencja właściwego organu administracji do wszczęcia wymienionego postępowania, co stanowi negatywną przesłankę procesową jego wszczęcia i prowadzenia, powodując przedawnienie prawa nałożenia sankcji administracyjnej za wskazane naruszenie oraz przedawnienie jego karalności.
Z analizowanego przepisu art. 13n u.d.p. stanowiącego, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" wynika również, że chodzi w nim o czynność konwencjonalną w postaci wszczęcia postępowania, której skuteczność w warunkach określonych tym przepisem jest uzależniona od dokonania jej w precyzyjnie oznaczonym terminie, a mianowicie w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia przepisów u.d.p.
Art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje, że "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W art. 61 § 3 i 3a k.p.a. doprecyzowano datę wszczęcia postępiania na żądanie strony wskazując, że jest nią dzień doręczenia organowi żądania strony lub wprowadzenia tego żądania do systemu teleinformatycznego. W odniesieniu natomiast do wszczęcia postępowania z urzędu takiej regulacji nie ma. W art. 61 § 4 k.p.a. przewidziano jedynie, że "O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie".
Utrwalony i jednolity w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. Z k.p.a. wynika wyraźnie, że podjęcie takiej czynności wymaga, aby powiadomić o niej stronę postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że to data zawiadomienia strony o tej czynności stanowi datę wszczęcia postępowania z urzędu. Datą wszczęcia jest bowiem data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, a nie data zawiadomienia strony o tej czynności. Skuteczne zawiadomienie strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie stanowi natomiast konieczny warunek ustalenia, że do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w dacie podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. Brak zaś skutecznego powiadomienia strony o podjęciu tej czynności będzie niweczyć zasadność przyjęcia, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data tej czynności.
A zatem to nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla ustalenia daty wszczęcia postępowania, którą jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o ile strona zostanie o niej powiadomiona.
Podkreślenia wymaga, że art. 13n u.d.p. stanowiąc o terminie do skutecznego dokonania określonej nim czynności procesowej w postaci wszczęcia postępowania, nie ustanawia jednocześnie odrębnie adresowanego do organu administracji obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, ani nie ustanawia terminu, w jakim zawiadomienie to miałoby nastąpić, i którego zachowanie przez organ administracji miałoby mieć wpływ na ocenę skuteczności wszczęcia samego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Skuteczność opisanej w art. 13n u.d.p. czynności wszczęcia postępowania nie jest zatem warunkowana zawiadomieniem strony o jej podjęciu, tj. zawiadomieniem strony o wszczęciu wymienionego postępowania. Taki wymóg nie został w tym przepisie ustanowiony, albowiem nic takiego nie wynika z przywołanego przepisu, który wobec jego funkcji powinien podlegać wykładni ścisłej. Zastosowanie w tej kwestii będą miały zatem przytoczone powyżej zasady z k.p.a.
W konsekwencji należy zatem uznać, że na istnienie negatywnej przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wymienionych przepisów u.t.d. ma wpływ data wszczęcia postępowania przez organ, a nie data zawiadomienia strony o wszczęciu przez organ tego postępowania z urzędu. W świetle literalnego brzmienia art. 13n u.d.p., przy uwzględnieniu także istoty, funkcji oraz celu przewidzianej w nim instytucji prawnej, za prawnie relewantną należy uznać okoliczność wszczęcia postępowania, o którym w nim mowa, w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia. Z punktu widzenia oceny zachowania przez organ administracji wymienionego w art. 13n u.d.p. terminu 6-miesięcy, a co a tym idzie oceny skuteczności dokonania omawianej czynności konwencjonalnej wszczęcia, a w konsekwencji wnioskowania co do zaistnienia negatywnej przesłanki procesowej wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przewidziane w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., nie ma żadnego prawnie istotnego znaczenia to, czy w terminie przewidzianym w art. 13n u.d.p. – to jest w 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia – strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania. Okoliczność ta pozbawiona jest jakiegokolwiek doniosłości prawnej, a przyjęcie tezy przeciwnej prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego modyfikowania biegu tego materialnoprawnego terminu.
Przypisane Spółce naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce w dniu 22 listopada 2017 r., termin 6-miesięczny na wszczęcie postępowania w sprawie tego naruszenia upływał zatem 22 maja 2018 r. Pierwszą czynnością podjętą przez organ w tej sprawie było pismo organu do Spółki informujące o wszczęciu postępowania, opatrzone datą 18 maja 2018 r. Pismo to zostało nadane do Spółki u operatora publicznego w dniu 21 maja 2018 r. i ta data jest pewna, co sama Spółka potwierdza (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Należy zatem uznać, że - wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej - nie doszło w tej sprawie do naruszenia przewidzianego w art. 13n u.d.p. terminu. Przed jego upływem tj. przed dniem 22 maja 2018 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie, a zatem nastąpiło wszczęcie postępowania z urzędu. Ponownego podkreślenia wymaga bowiem, że to data tej czynności, a nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, stanowi datę wszczęcia postępowania.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie Spółka twierdząc, że Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył przepis art. 13n u.t.d. i że w tej sprawie zaktualizowała się negatywna przesłanka wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zarzuty kasacyjne okazały się zatem niezasadne.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.