Uzasadnienie
I
Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę H. N. – I. I.-E. T., na pismo [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga dotyczyła oceny projektu zgłoszonego do konkursu ogłoszonego przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, w oparciu o ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712). Z zasad Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013 Sąd wywiódł, iż w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu wnoszonego do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w terminie 14 dni od daty powiadomienia o wyniku oceny. Powyższy środek zaskarżenia przewidziany jest w wykonaniu dyspozycji art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowiącego, iż system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać, co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w Programie.
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie złożyła środka odwoławczego w postaci protestu, nie wyczerpując tym samym środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji Programu i wobec powyższego, skargę jako niedopuszczalną w myśl art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił.
Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony bez pouczenia o prawie do wniesienia skargi kasacyjnej w dniu 30 kwietnia 2010 r.
II
Od powyższego postanowienia H. N. – I. I.-E. T., I. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną zarzucając w niej naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), poprzez ich niezastosowanie, tj. poprzez przedstawienie/ustalenie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością, w tym niezgodnie z aktami sprawy i treścią skargi – w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie bezzasadne odrzucenie przedmiotowej skargi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wbrew ustaleniom zawartym w postanowieniu, skarżąca w dniu [...] lutego 2010 r. wniosła protest. Dowodem na to jest załączenie go do skargi, a także treść pisma instytucji pośredniczącej z dnia [...] marca 2010 r., w którym instytucja pośrednicząca ustosunkowuje się do wniesionego przez skarżącą protestu.
Do skargi kasacyjnej skarżąca załączyła pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa oraz odpis skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w omawianej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji napotyka na trudności wynikające w pierwszym rzędzie z przyjętej techniki legislacji, polegającej na wprowadzeniu systemu odpowiedniego stosowania przepisów zarówno w obrębie omawianej ustawy, jak i w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. (szerzej: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 4, s. 31-40).
Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis.
Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Taki sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowadministracyjnych w sprawach, do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje. Nie jest również klarowny system odpowiedniego stosowania przepisów w obrębie samej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Przykładem takiej odmiennej regulacji jest zmiana trybu zaskarżania wyroku sądu pierwszej instancji. W art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV p.p.s.a., jednak w zdaniu drugim art. 30d ust. 1 nakazuje odpowiednio stosować do wnoszenia skargi kasacyjnej art. 30c ust. 2 omawianej ustawy, regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możliwość stosowania wprost lub modyfikowania art. 30c ust. 2 w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione staje się sięgnięcie do przepisów p.p.s.a. o środkach odwoławczych.
Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Skarga, o której mowa w ust. 1 (wnoszona do sądu I instancji), jest wnoszona przez wnioskodawcę (...) bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust.
- 4. Skarga podlega opłacie stałej".
Modyfikacja sformułowań dotyczących skargi przez zastąpienie ich wymienionym w art. 30d ust. 1 określeniem środka odwoławczego jest oczywista. Zastosowane w art. 30c ust. 2 wskazanie podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do Sądu I instancji nie może natomiast być przeniesione do regulacji dotyczących postępowania kasacyjnego. Łączy się ściśle z tokiem postępowania pierwszoinstancyjnego (legitymacją do wniesienia skargi) i nie może ograniczać praw innych podmiotów do wniesienia skargi kasacyjnej. Zresztą w art. 30d ust. 1 omawianego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie wskazał jakie podmioty są legitymowane do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma więc podstaw do odpowiedniego stosowania innych przepisów.
Określenie sądu, do którego należy wnosić skargę jest wynikiem prostego zastąpienia opisu Sądu I instancji wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że powołany już przepis art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera także odesłanie co do wymogów formalnych skargi kasacyjnej odnośnie dokumentacji, która powinna być dołączona do skargi kasacyjnej. Przepis art. 30c ust. 2, do którego odsyła ustawodawca, stanowi w tym zakresie, że skarga jest wnoszona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust.
4. W powołanym przepisie zostało zdefiniowane pojęcie "skargi kompletnej", zgodnie z którym jest to skarga (jako pismo procesowe spełniające warunki formalne z art. 46-48 oraz art. 57 § 1 p.p.s.a.) a także kompletna dokumentacja wymieniona w art. 30c ust.
2. Należy zauważyć, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne". Do ustawy tej zostało wprowadzone pojęcie "niekompletna skarga". Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.
Reasumując powyższe wywody stwierdzić należy, że odpowiednie zastosowanie art. 30c ust. 2 tej ustawy oznacza, iż skarga kasacyjna aby mogła być uznana za kompletną muszą być do niej dołączone dokumenty, o których mowa w tym przepisie. Ustawa o zasadach polityki prowadzenia rozwoju odmiennie bowiem reguluje wymagania formalne dotyczące skargi wniesionej do sądu administracyjnego, a poprzez odesłanie zawarte w art. 30d ust. 1 zdanie drugie, także skargi kasacyjnej wnoszonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiedniego stosowania przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontrola organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Wyłączenie kontroli Sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach.
W sytuacji zatem, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną nie załącza do niej dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uchybia ustawowemu obowiązkowi, a brak ten skutkuje pozostawieniem niekompletnej skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30d ust. 2 tej ustawy.
Zgodnie bowiem z art. 30d ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania kasacyjnego regulowanego tą ustawą stosuje się odpowiednio art. 30c ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym m.in. wniesienie niekompletnej skargi do Sądu I instancji powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Prosta modyfikacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie niekompletnej skargi kasacyjnej wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Art. 178 p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania, skoro skargi kasacyjnej nie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie jest możliwe dokonywanie przez ten sąd jakichkolwiek czynności w postępowaniu kasacyjnym. Zmodyfikowany art. 180 p.p.s.a. rozumiany może być więc jedynie w ten sposób, że stanowi podstawę do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym.
Z wymienionych przyczyn i na wskazanych podstawach prawnych pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia.