Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W dniu [...] marca 2009 r. A.D. złożył w Okręgowej Radzie Adwokackiej w S. wniosek o wpis na listę adwokatów.
Uchwałą z [...] kwietnia 2009 r. Rada odmówiła uwzględnienia wniosku stwierdzając, że uczestnik nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze w brzmieniu ustalonym ustawą z 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2009 r., Nr 37, poz. 286; dalej: ustawa nowelizująca).
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. uchwałą z [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie ORA w S. o odmowie wpisu A.D. na listę adwokatów tej Rady.
Decyzją z [...] września 2009 r. Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Prezydium NRA oraz poprzedzającą uchwałę ORA w S. o odmowie wpisu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w zakresie spełniania przez uczestnika przesłanki rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Okręgowa Rada Adwokacka w S. uchwałą z [...] grudnia 2009 r. odmówiła A.D. wpisu na listę adwokatów Izby uznając, iż kandydat nie legitymuje się odpowiednim okresem wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej, związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym od 25 marca 2009 r.
Prezydium NRA uchwałą z [...] marca 2010 r. utrzymało w mocy powyższą uchwałę stwierdzając, że wobec zmiany stanu prawnego dotyczącego sytuacji osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów bez odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego, do oceny sytuacji prawnej uczestnika znaleźć winny zastosowanie przepisy w brzmieniu wynikającym z ustawy nowelizującej z 20 lutego 2009 r.
Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania wnioskodawcy, Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Prezydium NRA i poprzedzającą uchwałę ORA w S. oraz wpisał A.D. na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w S. wskazując, że Prezydium NRA niezasadnie przyjęło, że pojęcie "odpowiedniej praktyki", o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06 (Dz.U. Nr 75, poz. 529), w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 20 lutego 2009 r., należy utożsamiać z okresem trzyletnim, który odpowiada z kolei okresowi trzech lat wskazanemu w znowelizowanym art. 66 ust. 1 pkt 4 lit. b/ Prawa o adwokaturze. Minister wskazał ponadto, że ukształtowane na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszczało możliwość wpisu osób, które legitymowały się odpowiednią praktyką zawodową po złożonym egzaminie sędziowskim, krótszą niż trzyletni okres wskazany w art. 66 ust. 1 pkt. 4 Prawa o adwokaturze.
Stwierdził, że w chwili złożenia przez A.D. wniosku o wpis na listę adwokatów (tj. [...] marca 2009 r.) miały zastosowanie kryteria wynikające z ówcześnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. W dniu 25 marca 2009 r. weszła w życie ustawa nowelizująca z 20 lutego 2009 r., zmieniająca m.in. treść art. 66 Prawa o adwokaturze, która nie zawiera w odniesieniu do omawianego zakresu spraw przepisów przejściowych, regulujących tok postępowań wszczętych przed dniem wejścia jej w życie. W tej sytuacji, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, każdy przypadek należy rozpoznawać indywidualnie, rozważając możliwość zastosowania dotychczas obowiązujących przepisów materialnoprawnych oceniając, czy korzystniejsze dla zainteresowanego są przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku, czy też obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji.
Minister podkreślił, że skoro wniosek został złożony przed 25 marca 2009 r., to zarówno Prezydium NRA jak i ORA w S. obowiązane były, ze względu na brak przepisów przejściowych, rozważyć na tle okoliczności sprawy, które z uregulowań będzie miało zastosowanie, kierując się przy tym zasadą wyboru regulacji korzystniejszej dla wnioskodawcy.
Po przeanalizowaniu historii zatrudnienia A.D. Minister stwierdził, że posiada on odpowiednią praktykę dającą rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata w rozumieniu art. 66 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, w brzmieniu ustalonym wyżej wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Na datę wydania przez ORA w S. uchwały z [...] grudnia 2009 r. uczestnik posiadał ponad dwuletnią praktykę w świadczeniu pomocy prawnej, zatem spełniał przesłanki do wpisu na listę adwokatów obowiązujące do 25 marca 2009 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Jednocześnie A.D. spełniał przesłanki uzyskania wpisu na listę adwokatów obowiązujące od 25 marca 2009 r., gdyż zdał egzamin sędziowski po 1 stycznia 1991 r., a w okresie pięciu lat do chwili obecnej legitymuje się praktyką zawodową w wymiarze 39 miesięcy, co odpowiada okresowi wymienionemu w powołanym przepisie.
Oddalając skargę Prezydium NRA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił przyjęty przez Ministra Sprawiedliwości i wyrażony w wyroku NSA z 10 kwietnia 2006 r. pogląd, zgodnie z którym, w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, to organy stosujące prawo powinny poprzez zastosowanie reguł wykładni rozważyć, które przepisy należałoby zastosować do konkretnej sprawy. W ocenie WSA w W., Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał, że stosownie do treści powoływanej uchwały NSA każdy przypadek należy rozpoznawać indywidualnie, rozważając możliwość zastosowania dotychczas obowiązujących przepisów materialnoprawnych, a ocenie podlega to, czy korzystniejsze są dla zainteresowanego przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku, czy też obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona na gruncie całokształtu okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu niezasadne jest twierdzenie, że w sprawie miały zastosowanie wyłącznie uregulowania, które weszły w życie z dniem 25 marca 2009 r.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, opartej na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa, Prezydium NRA zarzuciło Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji z 20 lutego 2009 r., poprzez przyjęcie, iż wskazany przepis znajduje zastosowanie do sprawy dotyczącej wpisu A.D. na listę adwokatów oraz uznanie, iż w świetle ww. przepisu A.D. spełnia przesłanki do wpisu na listę adwokatów.
Zdaniem Prezydium NRA, do sprawy dotyczącej wpisu A.D. na listę adwokatów winny mieć zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą z 20 lutego 2009 r. Wynika to z faktu, że ustawodawca w ustawie tej wskazał dokładnie, w jakich sytuacjach winny być stosowane dotychczasowe przepisy, i m.in. w art. 6 stwierdził, że postępowania w sprawach wniesionych do Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 46 ust. 2 i art. 68 ust. 6a w związku z art. 79 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy prowadzone są na dotychczasowych zasadach. Skarżąca zwróciła uwagę, że w ustawie nowelizującej ustawodawca nie wskazał, iż dla osób, które złożyły wniosek o wpis na listę adwokatów w chwili obowiązywania starych przepisów, stosuje się dotychczasowe przepisy ustawy. Stosowanie starych przepisów ustawy, które wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, byłoby sprzeczne wykładnią celowościową przepisów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że przyjęty w wyroku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, a konkretnie przebieg praktyki zawodowej A.D., w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie był kwestionowany.
Autor środka prawnego podniósł zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 25 marca 2009 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie do sprawy dotyczącej wpisu uczestnika postępowania na listę adwokatów, jako spełniającego przesłanki do dokonania tego wpisu.
W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 25 marca 2009 r. przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze stanowił, że wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06 stwierdził, że art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W powołanym wyroku stwierdzono, że mankamentem regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze jest brak "(...) ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto - nieokreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia - przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów - innego niż adwokacki egzaminu prawniczego." TK uznał, że umożliwienie dostępu do zawodu adwokata osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego, w tym - profilującej umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem "(...) stwarza niebezpieczeństwo nienależytego wykonywania zawodu".
Z powyższego wynika, że TK wiązał praktyczne doświadczenie prawnicze z przesłanką rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Niezależnie jednak od tego, czy kwestia odbycia odpowiedniej praktyki zawodowej będzie oceniana z punktu widzenia wymogu określonego w art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze, jaki musi spełniać osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów, czy też w aspekcie stosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, niewątpliwym jest, że warunek zdobycia doświadczenia zawodowego musi być spełniony przez kandydata, który zdał inny niż adwokacki egzamin prawniczy.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, kiedy wspomniana praktyka powinna być odbyta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena istnienia przesłanek warunkujących wpis na listę adwokatów powinna uwzględniać praktykę w zawodzie prawniczym nabytą zarówno przed rozpoczęciem aplikacji zakończonej egzaminem, w trakcie jej trwania, jak i po zakończeniu kształcenia aplikacyjnego. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku nie wskazał, że warunek odbycia praktyki zawodowej może być spełniony tylko wówczas, gdy praktyka ta ma miejsce po złożeniu innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jedynie, że umożliwienie dostępu do zawodu adwokata osobom bez jakiegokolwiek praktycznego doświadczenia prawniczego pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Natomiast TK nie wypowiadał się w kwestii terminu odbycia praktyki zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny (por. także wyrok NSA z 7 lipca 2010 r., II GSK 496/10) stoi na stanowisku, że ocena spełnienia warunku odbycia odpowiedniej praktyki powinna nastąpić przy uwzględnieniu umiejętności zdobytych przez skarżącego w okresie pracy zawodowej i aplikacji sądowej. Wskazać należy, że art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej nadał nowe brzmienie art. 66 Prawa o adwokaturze. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze, wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po dniu 1 stycznia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat, m.in. wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 Prawa o adwokaturze.
Powyższe unormowanie, które zostało wprowadzone w efekcie powoływanego wcześniej wyroku TK z 19 kwietnia 2006 r., potwierdza słuszność stanowiska, że w przypadku osób, które zdały egzamin sędziowski i ubiegają się o wpis na listę adwokatów odbycie praktyki zawodowej nie musi nastąpić po zdaniu egzaminu sędziowskiego, zaś ocena spełnienia warunku odbycia odpowiedniej praktyki powinna nastąpić przy uwzględnieniu doświadczenia zawodowego zainteresowanego zdobytego również przed złożeniem egzaminu sędziowskiego.
Sąd pierwszej instancji zasadnie w sprawie nawiązał do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 wskazując, iż w wypadku zmiany regulacji i braku przepisów intertemporalnych, każdy przypadek należy rozpoznawać indywidualnie, rozważając możliwość zastosowania dotychczas obowiązujących przepisów materialnoprawnych. Ocenie podlega to, czy korzystniejsze są dla zainteresowanego przepisy materialnoprawne obowiązujące w dacie złożenia wniosku, czy też obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. Wniosek A.D. o wpis został złożony przed dniem 25 marca 2009 r., zatem zarówno Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jak i Okręgowa Rada Adwokacka w S. obowiązane były, ze względu na brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, rozważyć na tle okoliczności sprawy, które z uregulowań będzie miało zastosowanie, kierując się przy tym zasadą wyboru regulacji korzystniejszej dla wnioskodawcy.
Z niekwestionowanych ustaleń w sprawie wynika, że uczestnik postępowania zdał egzamin sędziowski po 1 stycznia 1991 r. i legitymuje się odpowiednio długą praktyką zawodową na stanowiskach wymagających wiedzy prawniczej w zakresie czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Doświadczenie zawodowe A.D. stanowi zatem odpowiednią praktykę w rozumieniu przedstawionym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r. W konsekwencji spełnia przesłankę rękojmi, co pozwala na wpisanie go na listę adwokatów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w stanie faktycznym sprawy słusznie zatem uznał, że Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny spełnienia przez A.D. przesłanek koniecznych do dokonania wpisu na listę adwokatów prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie można było wykluczyć zastosowania przepisów sprzed nowelizacji ustawy - Prawo o adwokaturze, które w przypadku A.D. okazały się korzystniejsze od przepisów znowelizowanych.
Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji uznać należało za niezasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.