Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 759/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oddalił skargę.
W dniu [...] lipca 2007 r. Prezydent O. W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w związku z licznymi skargami mieszkańców pobliskich posesji oraz licznymi interwencjami Policji. Ustalono, iż w miesiącach: marcu i kwietniu 2007 r. została przeprowadzona modernizacja w obiekcie dyskotekowym "C. H." mieszczącym się w O. W., w wyniku której z jednego lokalu wyodrębniono trzy lokale: 1) "P. H." - właściciel Sz. K., 2) "D. H." właściciel M. P., 3) "C. H." właściciel D. K.. Pierwotny lokal dyskotekowy podzielono przeźroczystymi szybami. Pomiędzy pomieszczeniami można było swobodnie przechodzić z jednego lokalu do drugiego i trzeciego, co zdaniem organu stwarza system "naczyń połączonych". Łączna ilość miejsc w trzech pomieszczeniach wynosiła 370. W ocenie organu miało to na celu ominięcie przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 106, poz. 680 ze zm.), bowiem uczestnicy dyskoteki niezależnie od tego, do jakiego klubu przyszli, w końcu i tak gromadzili się w jednej dyskotece "H.". Decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] lipca 2008 r. wydano decyzje w zakresie zakazu organizowania imprez masowych przez właścicieli trzech ww. lokali.
Organ I instancji czyniąc ustalenia dotyczące funkcjonowania lokali przesłuchał w charakterze świadków funkcjonariuszy Policji, a także osoby będące uczestnikami zabawy w przedmiotowym klubie.
Impreza masowa organizowana była m.in. przez M. P. w miesiącach styczniu, lutym, marcu, kwietniu, maju i czerwcu 2008 r. W tym samym miejscu i czasie jako organizator imprezy masowej sprzedawał w trakcie jej trwania napoje alkoholowe.
Jak wynika z informacji Komendy Powiatowej Policji w O. W. w okresie od dnia 31 stycznia 2008 r. do dnia 31 lipca 2008 r. odnotowano 33 interwencje Policji w związku z naruszaniem porządku publicznego i ciszy nocnej w najbliższej okolicy lokali "H.", oraz 18 interwencji udokumentowanych stosownymi notatkami służbowymi. Właściciele lokali dyskotekowych nie powiadamiali Policji o przypadkach zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych w dyskotece "H.".
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr[...], Prezydent Miasta O. W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, cofnął zezwolenie Prezydenta Miasta O. W. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, w całym zakresie, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w lokalu gastronomicznym w obiekcie dyskotekowym "D. H.", wydane w dniu [...] maja 2007 r. dla M. P. Jako podstawę prawną cofnięcia zezwolenia dla M. P. organ
I instancji wskazał art.18 ust. 10 pkt 2 i art. 18 ust. 7 pkt 9 w zw. z art.18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).
Organ I instancji podniósł, iż zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w badanym okresie dochodziło do zakłócania porządku publicznego, co potwierdzają zeznania świadków oraz okresowe informacje z Komendy Powiatowej Policji w O. W., którzy podkreślają z naciskiem różnicę w sytuacji, jaka istnieje obecnie z wszystkimi uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem przedmiotowego lokalu M. P. i lokali pozostałych współwłaścicieli, a jaka miała miejsce przed ich otwarciem i wydaniem przedmiotowych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P. Wskazał na wadliwość przytoczonej podstawy prawnej, a ponadto na błędne ustalenia faktyczne, które zostały poczynione przez organ I instancji. Ponadto wskazał, iż wyroki Sądu Rejonowego w O. (w przedmiocie karania zainteresowanego za zorganizowanie imprezy masowej), z uwagi na wszczęcie postępowania odwoławczego są nieprawomocne, a więc nie można w tym aspekcie wskazywać na bezsprzeczną winę M. P. Odwołujący podniósł nadto, iż organ I instancji nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem porządku publicznego, a sprzedażą napojów alkoholowych w lokalu "D. H.".
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału w sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz wskazał, że istniały podstawy do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych.
W ocenie Organu II instancji, przeprowadzone w lokalu "H." prace modernizacyjne miały na celu wyłącznie uniknięcie konieczności spełnienia przez właścicieli ww. lokali wymogów określonych w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych, a co za tym idzie uniemożliwiały wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku ziszczenia przesłanek przewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożył M. P. Skarżący zarzucił organowi, iż ustalenia faktyczne przez niego poczynione są bezprawne, a zgromadzony materiał w żadnym aspekcie nie wskazuje, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie skarżącego nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wykroczeniami popełnionymi w pobliżu tych trzech lokali, a sprzedażą w nich napojów alkoholowych. Strona skarżąca podniosła, iż nie mogła powiadomić o tych zdarzeniach Policji, gdyż nie miała na ten temat żadnej wiedzy.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, przytaczając wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w świetle zarzutów w niej podniesionych, punktem wyjścia do rozważań na temat prawidłowości procedowania przez organy administracji jak i wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć stanowić winna wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 2 i pkt 3 w zw. z ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podkreślił, iż jeżeli stwierdzony zostanie choćby tylko jeden przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w art. 18 ust. 7 ww. ustawy, obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W ocenie Sądu I instancji organ administracyjny prawidłowo przyjął, że skarżący ponosił odpowiedzialność za zachowania klientów poza lokalem. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż na przedsiębiorcy prowadzącym działalność gospodarczą, m.in. w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, by klienci zachowaniem swoim nie naruszali przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., II SA 1452/00, LEX nr 77649)
Zatem nie mają znaczenia twierdzenia skarżącego, iż nie wiedział o przypadkach zakłócania porządku publicznego przez klientów któregokolwiek z lokali "H.". Ustawodawca, bowiem nie różnicuje skutku nieprzestrzegania warunków sprzedaży alkoholu w zależności od stopnia szkodliwości społecznej konkretnego naruszenia ani ilości naruszeń. Nieprzestrzeganie ustawowych warunków sprzedaży alkoholu zawsze skutkuje jednakowo: cofnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Ponadto Sąd I instancji ocenił przedstawioną przez skarżącego mapkę sytuacyjną sprzedaży napojów alkoholowych w centrum O. W., z której wynika, iż w najbliższej okolicy lokali "H. C." i "H. D." znajdują się jeszcze market spożywczy "G." ze stoiskiem alkoholowym oraz restauracja "B. P.". Biorąc pod uwagę usytuowanie lokali, Sąd stwierdził, iż nie sposób uznać, iż tłumy zakłócających spokój ludzi, będących pod wpływem alkoholu wychodzą ze sklepu spożywczego, bowiem na terenie sklepu i pod sklepem istnieje zakaz spożywania alkoholu. Nadto racjonalny sposób rozumowania wyklucza możliwość pobytu w sklepie, w tym samym czasie, tak dużej ilości ludzi. To samo tyczy się restauracji, aczkolwiek nie jest wykluczone spożywanie przez osoby w niej przebywające alkoholu.
Jednocześnie na podstawie analizy dołączonych do sprawy akt administracyjnych Sąd uznał, iż organy dopełniły wszelkiej staranności w wyjaśnieniu okoliczności sprawy. Organy miały wystarczający materiał dowodowy, który został prawidłowo rozważony i znalazł wyraz w ustalonym stanie faktycznym.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż w aktach administracyjnych znajduje się wyrok nakazowy wydany w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, uznający m.in. M. P. za winnego popełnienia wykroczeń z art. 21 ust. 3 i ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (k.192 akt adm.) Podkreślił, iż takie nieprawomocne orzeczenie nie jest wiążące dla sądu administracyjnego. Może on zaakceptować ustalenia organu administracji odmienne od tych, które legły u podstaw wydania przez sąd powszechny wyroku nakazowego. Co oczywiste, może również podzielić ustalenia organu zbieżne z podstawami wydania przez sąd powszechny wyroku nakazowego. Niewątpliwie jednak sąd administracyjny nie jest upoważniony do podważania wypowiedzi sądu powszechnego w sytuacji, gdy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący taką wypowiedź, w sposób mniej lub bardziej bezpośredni, kwestionuje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] i utrzymujące w mocy tą decyzję orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...]. Ponadto na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania wyroku do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie, że już samo wystąpienie naruszenia porządku publicznego w pobliżu punktu sprzedaży alkoholu daje podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak również naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 2 powołanej ustawy, poprzez przyjęcie, że doszło do złamania zasad sprzedaży alkoholu.
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy poprzez:
- a) uchybienie art. 109 p.p.s.a. i poprowadzenie rozprawy pod usprawiedliwioną nieobecność pełnomocnika skarżącego i nie odroczenie jej pomimo istnienia przeszkody po stronie pełnomocnika, która nie mogła być przezwyciężona.
- b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez podanie w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowego stanu sprawy, na skutek wcześniejszego dokonania przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż:
- - skarżący wraz z D. K. i Sz. K. organizowali wspólnie w prowadzonych przez siebie lokalach imprezy masowe we wskazanych datach interwencji policji przy braku przeprowadzenia dowodów na te okoliczność,
- - przyjęcie, że osoby, które zakłócały porządek publiczny we wskazanych powyżej datach spożywały alkohol w lokalu skarżącego, w sytuacji braku przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż rozprawa z dnia 3 marca 2009 r. powinna ulec odroczeniu, ponieważ pełnomocnik skarżącego w sposób należyty usprawiedliwił swoją nieobecność. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazał, iż Sąd błędnie uznał, iż skarżący przeprowadzał imprezy masowe wspólnie i w porozumieniu z
D. K. i Sz. K. po wydaniu decyzji przez Zarząd Powiatu O. w P. z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd w powołaniu na wyrok WSA w P. błędnie poczynił ustalenia wskazując, że trzy ww. lokale należy traktować jako całość. Wskazał, iż nie ma w aktach sprawy ani jednego przesłuchania osoby, która by tak twierdziła, co do okresu po wydaniu decyzji przez Zarząd Powiatu O. Ponadto wskazał, iż powoływanie się przez Sąd I instancji na wyrok nakazowy, nieprawomocny jest całkowicie pozbawione zasadności. Wskazał też, iż WSA w P. pobieżnie zbadał sprawę dotyczącą ustalenia związku pomiędzy naruszaniem porządku publicznego a sprzedażą alkoholu przez lokal skarżącego. Podkreślił, iż konieczne byłoby ustalenie, czy osoby naruszające porządek publiczny, a wskazane w notatkach funkcjonariuszy policji spożywały alkohol w przedmiotowym lokalu oraz ustalenie gdzie zakupiły i spożywały alkohol. Jednocześnie podniósł, że Sąd nie wskazał jakich warunków sprzedaży alkoholu skarżący nie przestrzegał oraz jakich przepisów ustawy nie przestrzegali klienci lokalu skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., z czego jeden z zarzutów dotyczył naruszenia art. 109 p.p.s.a.
Skarżący formułując ten zarzut podniósł, iż Sąd I instancji przeprowadził rozprawę pod usprawiedliwioną nieobecność jego pełnomocnika, spowodowaną chorobą, mimo iż został złożony wniosek o odroczenie rozprawy. W ten sposób został pozbawiony możliwości obrony swoich praw.
Analiza akt sądowych wskazuje, iż Sąd I instancji, w związku z wnioskami pełnomocnika skarżącego, odroczył dwukrotnie termin rozprawy. Natomiast nie uwzględnił kolejnego wniosku o odroczenie terminu rozprawy, wyznaczonego na dzień 3 marca 2010 r., mimo że pełnomocnik poinformował o chorobie oraz że nie może ustanowić substytuta.
Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.
Przepis ten uzależnia więc odroczenie rozprawy od stwierdzenia przez sąd wystąpienia przeszkody, której strona nie mogła uniknąć, mimo dołożenia wszelkich starań. W konsekwencji nie każda sytuacja uniemożliwiająca przeprowadzenie rozprawy bez udziału strony lub jej pełnomocnika będzie skutkowała nieważnością postępowania, wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a jedynie taka, w której sąd odmówił odroczenia rozprawy w sposób nieuzasadniony.
Przyczyna (choroba pełnomocnika), na jaką powołał się skarżący w toku postępowania sądowego, co do zasady, może być podstawą odroczenia rozprawy. Wprawdzie czas, jaki upłynął pomiędzy wyznaczeniem terminu pierwszej rozprawy (16 grudzień 2009 r.), a wydaniem wyroku (3 marca 2010 r.), umożliwiał skarżącemu podjęcie stosownych działań zmierzających do ochrony swojej sfery prawnej, to jednak wypada zauważyć, iż pełnomocnik skarżącego oprócz choroby wskazał jeszcze na inną przeszkodę, a mianowicie na brak możliwości ustanowienia substytuta. W tej sytuacji Sąd I instancji powinien był poinformować skarżącego o innych sposobach obrony jego praw, w tym o możliwości wystąpienia do Sądu z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w postaci ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Wprawdzie udział w rozprawie nie jest obowiązkowy, jak też nie jest on jedyną formą zapewnienia stronie postępowania możliwości obrony jej interesów (inna to możliwość wystosowania pisma procesowego, w którym skarżący przedstawiłby swoje racje), to jednak, jeśli strona postępowania wolę taką wyrazi, to powinna być ona respektowana przez Sąd.
Innymi słowy dopiero nieskorzystanie przez skarżącego, w zakreślonym przez Sąd terminie, z innych możliwości obrony swoich praw, uprawnia ten Sąd do merytorycznego rozpoznania sprawy. Niepodjęcie efektywnych działań przez skarżącego można wówczas uznać jako brak wykazania, iż faktycznie i w sposób obiektywny nie mógł on przezwyciężyć wskazywanych przez siebie przeszkód, które uniemożliwiały mu obronę swoich praw. W stanie sprawy nie mamy takiej pewności, a tym samym brak uwzględnienie kolejnego wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy należy uznać za przedwczesne.
Dążąc do zagwarantowania skarżącemu obrony swoich praw, Sąd I instancji nie powinien jednak tracić z pola widzenia, iż z drugiej niejako strony jest on zobowiązany do przeciwdziałania takiemu zachowaniu stron postępowania sądowego, które mogłoby uniemożliwić rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Sąd ma bowiem obowiązek przestrzegać, oprócz regulacji, których celem jest ochrona praw stron w postępowaniu sądowym, również innych unormowań mających na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego. Konieczność sprawnego przeprowadzenia postępowania sądowego wynika zarówno z przepisów prawa krajowego, jak i międzynarodowego. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Podobnie, zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd.
Zawarty w tych przepisach nakaz rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki znajduje realizację w art. 7 p.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.
Konkludując, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a., co powoduje że wypowiadanie się w zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie skargę Sąd I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia wyrażonego powyżej stanowiska.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.