Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 999/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca odpis wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. została doręczona NZOZ "[...]" Sp. z o.o. w P. w dniu 26 kwietnia 2010 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, opatrzone pieczątką spółki, podpisem i datą (k. 788 akt Sądu I instancji).
Działając przez pełnomocnika - adwokata NZOZ "[...]" Sp. z o.o. w P. wniosła skargę kasacyjną poprzez nadanie jej listem poleconym w dniu 10 maja 2010 r. w urzędzie pocztowym w P. Przesyłka została wysłana na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Skarga kasacyjna wpłynęła do adresata w dniu 12 maja 2010 r., co potwierdza prezentata Biura Podawczego WSA w P. W dniu 13 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. przesłał skargę kasacyjną NZOZ "[...]" Sp. z o.o. w P. z dnia 10 maja 2010 r. wraz z załącznikami i kopertą, w której została nadesłana. Skarga kasacyjna wraz z aktami sądowymi wpłynęła na biuro podawcze Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 maja 2010 r.
W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 999/09, NZOZ "[...]" Sp. z o.o. w P. działająca przez pełnomocnika - wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrokowi Spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cytowanej jako p.p.s.a.) naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., art. 30c ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie przeprowadzone przez instytucję zarządzającą z naruszeniem przepisów: art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a przejawiającym się w:
- - naruszeniu przez instytucję zarządzającą zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, "Poprawa warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w województwie", oraz niezapewnieniu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, wskutek to których błędów:
- ▪ przeprowadzono ocenę projektu skarżącego pod nazwą "Przebudowa oddziału Chirurgii Ogólnej i Neurochirurgii oraz Zakładu Diagnostyki Obrazowej [...]" w sposób naruszający prawo,
- ▪ z naruszeniem art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oddalono skargę, podczas gdy dostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wykazanych powyżej naruszeń powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi zgodnie z art. art. 30c ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy oraz powinno skutkować sporządzeniem uzasadnienia zawierającego prawidłową podstawę prawną i wyjaśnienie, zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.
- 2. art. 106 § 3 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a przejawiającym się w:
- - oddaleniu wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów oceny merytorycznej wniosków ocenianych w przedmiotowym konkursie, znajdujących się w posiadaniu instytucji zarządzającej, wskutek którego to błędu z naruszeniem art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oddalono skargę, podczas gdy dostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wykazanych powyżej naruszeń powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi zgodnie z art. art. 30c ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy oraz powinno skutkować sporządzeniem uzasadnienia zawierającego prawidłową podstawę prawną i wyjaśnienie, zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.
- 3. naruszenie art. 143 zd. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezaznaczenie na wyroku przyczyny braku podpisu jednego z członków składu orzekającego.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i odrzucenie skargi, ponieważ zgodnie z przeważającą obecnie linią orzeczniczą w podobnych sprawach informacja o pozytywnej ocenie projektu nie stanowi informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w omawianej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji napotyka na pogłębione zastosowaniem specyficznej terminologii, trudności wynikające w pierwszym rzędzie z przyjętej techniki legislacji polegającej na wprowadzeniu systemu odpowiedniego stosowania przepisów zarówno w obrębie omawianej ustawy, jak i w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. (szerzej: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2009 r., nr 4, str. 31 - 40).
Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna być oparta na odniesieniu się do systematyki i celów regulacji, w obrębie której ma być odpowiednio zastosowany przepis.
Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy". Taki sposób opisania wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w cytowanym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. znajdują zastosowanie w postępowaniach sądowadministracyjnych w sprawach do jakich odnosi się ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mimo na pozór enumeratywnego wyliczenia niepodlegających zastosowaniu przepisów, ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące przepisy szczególne wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych jednostek redakcyjnych p.p.s.a. względnie powodujące daleko idące modyfikacje. Nie jest również klarowny system odpowiedniego stosowania przepisów w obrębie samej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Mimo, że w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca nie wymienia jako niepodlegających stosowaniu przepisów działu IV p.p.s.a., w art. 30d ust. 1 zdanie pierwsze wprowadza inny niż w art. 177 § 1 p.p.s.a., czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. W zdaniu drugim nakazuje odpowiednio stosować art. 30c ust. 2 omawianej ustawy regulujący kompleksowo sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (pierwszej instancji). Jak z tego wynika, w pierwszej kolejności rozważać należy możność stosowania wprost lub modyfikowania art. 30c ust. 2 w ten sposób, by możliwe było jego zastosowanie do trybu i sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej, a dopiero wtedy, gdy tego przepisu w niektórych częściach nie da się odnieść do postępowania kasacyjnego, nawet po zmodyfikowaniu, uzasadnione staje się sięgnięcie do przepisów p.p.s.a. o środkach odwoławczych.
Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: "Skarga, o której mowa w ust. 1 (wnoszona do sądu I instancji), jest wnoszona przez wnioskodawcę (...) bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (...). Skarga podlega opłacie sądowej". Skoro w art. 30d ust. 2 zdanie drugie mowa o odpowiednim stosowaniu cytowanego przepisu, prawidłowo odkodowana norma prawna brzmi: "skarga kasacyjna jest wnoszona przez wnioskodawcę lub właściwą instytucję pośredniczącą lub zarządzającą bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna podlega opłacie sądowej".
Modyfikacja sformułowań dotyczących skargi przez zastąpienie ich wymienionym w art. 30d ust. 1 określeniem środka odwoławczego jest oczywista. Zastosowane w art. 30c ust. 2 wskazanie podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu I instancji nie może natomiast być przeniesione do regulacji dotyczących postępowania kasacyjnego. Łączy się ściśle z tokiem postępowania pierwszoinstancyjnego (legitymacją do wniesienia skargi) i nie może ograniczać praw innych podmiotów do wniesienia skargi kasacyjnej. W art. 30d ust. 1 omawianego aktu prawnego ustawodawca wyraźnie wskazał jakie podmioty są legitymowane do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma więc podstaw do odpowiedniego stosowania innych przepisów.
Określenie sądu, do którego należy wnosić skargę kasacyjną bez pośrednictwa innych podmiotów jest wynikiem prostego zastąpienia opisu sądu I instancji wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taki sposób modyfikacji odpowiada najbardziej klarownej metodzie modyfikacji odpowiednio stosowanego przepisu. Za zastosowaniem takiego rozwiązania przemawia cel, odmiennej niż w ramach p.p.s.a., regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. Skrócenie terminów do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej, wyłączenie pośrednictwa i autokontroli organu oceniającego projekt wnioskodawcy, wprowadzenie terminu do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, zmierzają do uzyskania efektu szybkości postępowania idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a. Wyłączenie udziału sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym sprzyja realizacji celu regulacji w zakresie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego w wymienionych w omawianej ustawie sprawach.
Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prowadzi do rezultatu w postaci odtworzenia pełnej normy prawnej, zgodnie z którą skargę kasacyjną w sprawach, o jakich mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnosi się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 177 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. doręczono NZOZ "[...]" Sp. z o.o. w P. w dniu 26 kwietnia 2010 r. Następnego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Mimo że skargę kasacyjną nadano w polskim urzędzie pocztowym w dniu 10 maja 2010 r. to okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę, czy dochowano terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Jeżeli skargę kasacyjną błędnie skierowano do NSA, wywoła ona skutki prawne tylko wtedy, gdy sąd ten przekaże ją właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przed upływem terminu do jej wniesienia. Omyłkowe skierowanie skargi kasacyjnej bezpośrednio do NSA nie usprawiedliwia opóźnienia terminu (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006 r., str. 407-408).
Wobec tego za datę wniesienia skargi kasacyjnej uznać należy dzień przekazania jej przez wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero 13 maja 2010 r. Czternastodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej został więc przekroczony.
Zgodnie z art. 30d ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania kasacyjnego regulowanego tą ustawą stosuje się odpowiednio art. 30c ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym, między innymi, wniesienie skargi do sądu I instancji po terminie powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Prosta modyfikacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi kasacyjnej po terminie wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia. Art. 178 p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania, skoro skargi kasacyjnej nie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie jest możliwe dokonywanie przez ten sąd jakichkolwiek czynności w postępowaniu kasacyjnym. Zmodyfikowany art. 180 p.p.s.a. rozumiany może być jedynie w ten sposób, że stanowi podstawę do pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wiceprezes Zarządu Spółki, J. M., został prawidłowo pouczony przez Sąd I instancji na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. o prawie do wniesienia skargi kasacyjnej poprzez odczytanie treści art. 30d ust. 1 i art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (karta 761 akt Sądu I instancji).
Wskazać ponadto należy, że skarga kasacyjna wniesiona niniejszej sprawie nie jest kompletna, bowiem nie dołączono do niej wynikającej z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumentacji, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4.
Z wymienionych przyczyn i na wskazanych podstawach prawnych pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.