Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pieniężnych (sygn. akt I SA/Łd 365/09).
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 23 stycznia 2008 r. J. K. złożył wniosek o umorzenie należności wynikających z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w Z. z dnia [...] sierpnia 2003 r. W decyzji tej orzeczono o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu Odlewni "P." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., za zaległości spółki z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, do których uiszczania spółka była zobowiązana z tytułu zatrudniania pracowników. J. K. podał, że roszczenie o zapłatę powyższej zaległości (w łącznej wysokości 576.367,12 zł) było sprzeczne z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. ZUS w Z., zgodnie z którą należności z tytułu składek ciążyły na FUM "P." spółce z o.o., tj. na wspólniku Odlewni "P.".
Wskazał również, iż na Prezesa Zarządu spółki Odlewnia "P." został powołany niezgodnie z umową spółki oraz Kodeksem spółek handlowych. Wyjaśnił, że nie otrzymał uchwały upoważniającej do zgłoszenia wniosku o likwidację spółki, oraz że niezgłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy ponieważ aktywa spółki nie pokrywały kosztów postępowania upadłościowego, a wspólnik nie chciał pomóc w pokryciu kosztów. Dodał ponadto, że leczy się na nadciśnienie i depresję, wraz z żoną jest na emeryturze, a ich miesięcznie dochody (2.426 zł), nie pokrywają nawet zobowiązań wobec banków, kosztów związanych z zakupem leków oraz opłatami za mieszkanie, energię i telefon.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w Z. decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku odmówił umorzenia należności. W uzasadnieniu podał, że skarżący nie wykazał istnienia okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), świadczących o całkowitej nieściągalności ciążących na nim zobowiązań. Organ potwierdził wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów oraz to, że skarżący nie miał żadnego majątku nieruchomego, a z ruchomości posiadał jedynie samochód marki Fiat 126p z 1985 r. oraz samochód marki MATIZ z 2001 r. Ustalił jednak, że skarżący wraz z żoną reguluje szereg zobowiązań wobec banków. To z kolei potwierdzało tezę, że nie zachodziła w stosunku do niego całkowita nieściągalność zobowiązań. Organ wyjaśnił ponadto, że poprzednio złożona przez stronę prośba o umorzenie tych samych należności została rozpatrzona odmownie i rozstrzygniecie to (decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2006 r.) zostało zaakceptowane przez sąd administracyjny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 227/07).
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku ponownie odmówił umorzenia ciążących na skarżącym należności. W uzasadnieniu w całości podtrzymał argumentację zawartą w poprzednio wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Pojecie "całkowita nieściągalność" określone zostało w art. 28 ust. 3 ustawy. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Przy braku całkowitej nieściągalności organ podejmujący decyzję pozbawiony jest możliwości umorzenia należności z tytułu składek.
Zdaniem Sądu I instancji organy ZUS właściwie oceniły, że sytuacja finansowa i majątkowa skarżącego nie pozwala na uwzględnienie jego wniosku. Za bezsporną uznał okoliczność posiadania przez skarżącego i jego żonę stałego źródła dochodu w postaci emerytur (łącznie ok. 2,5 tys. zł). Ponadto z oświadczeń skarżącego wynika, że posiada on zobowiązania kredytowe wobec banków zaciągnięte już po nałożeniu na niego obowiązku zapłaty składek ZUS. To w ocenie WSA, umożliwia spłatę (przynajmniej w części) nałożonych na stronę zobowiązań, a tym samym – uniemożliwia ich umorzenie w oparciu o art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na marginesie Sąd I instancji podał, że zastosowanie instytucji umorzenia należności należy do uznania organu tzn. nawet przy spełnieniu przez zainteresowany podmiot ustawowych przesłanek organ nie musi uwzględnić wniosku.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze Sąd I instancji wyjaśnił, iż ani organy ZUS, ani też sąd administracyjny nie mogły w niniejszym postępowaniu – którego przedmiotem jest umorzenie należności wobec ZUS – kwestionować stanu prawnego ukształtowanego w sposób ostateczny przez decyzję z dnia 8 sierpnia 2003 r. o nałożeniu na skarżącego odpowiedzialności za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników spółki. Rozstrzygając wniosek o umorzenie należności nie można badać tego, czy rzeczywiście istniały podstawy prawne do nałożenia na stronę obowiązku zapłaty tych należności. Ta kwestia została już bowiem wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta. Od decyzji o nałożeniu na stronę obowiązku uiszczenia składek przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, o czym skarżący został pouczony. Wówczas to skarżący mógł podnosić okoliczności, że we właściwym czasie zgłosił wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie układowe albo, że niezgłoszenie takiego wniosku (niewszczęcie postępowania układowego) nastąpiło bez jego winy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył pełnomocnik J. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa), polegające na uchybieniu wyrażonych we wspomnianych przepisach zasad wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez:
- - brak pouczenia skarżącego o obowiązujących przepisach, a następnie wyjaśnienia rzeczywistej woli strony występującej z wnioskiem do organu administracji publicznej, pomimo tego, że istniały wątpliwości czy skarżący posiada wiedzę o obowiązujących przepisach i wynikających z nich uprawnieniach oraz wątpliwości czy zamiarem skarżącego było ubieganie się o umorzenie postępowania egzekucyjnego lub o wstrzymanie czynności postępowania, a następnie o jego zawieszenie, zamiast ubiegania się o umorzenie należności,
- - dokonanie błędnego ustalenia faktycznego, iż odpowiedzialność skarżącego za należności objęte postępowaniem egzekucyjnym została ostatecznie ustalona, w sytuacji gdy Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił rozstrzygnięcie ZUS w S., Inspektorat w Z. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] nieuwzględniające zarzutów na postępowanie egzekucyjne, a w uzasadnieniu tego postanowienia ustalił szereg okoliczności podważających zasadność ustalenia odpowiedzialność skarżącego, co oznaczać może, że wniosek o umorzenie lub o wstrzymanie czynności postępowania a następnie jego zawieszenie, mógłby być zasadny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie ustalił, że odpowiedzialność skarżącego została ostatecznie ustalona, gdyż w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. wydał postanowienie o sygn. [...], którym uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpoznania sprawę zakończoną postanowieniem Dyrektora Oddziału ZUS S., Inspektorat w Z. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] nieuwzględniającym zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] obejmujących zaległości składkowe przypisane skarżącemu za lata 2002-2003 jako odpowiedzialnej osobie trzeciej. Uzasadnienie tego postanowienia zawiera szereg zarzutów dotyczących poważnych nieprawidłowości w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, w tym wątpliwości co do istnienia podstaw dla jego prowadzenia. Ponadto wynika z niego, że skarżący złożył zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz że postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone.
Kasator wskazał, że decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana na skutek wniosku z dnia 8 grudnia 2008 r. W treści wniosku skarżący podniósł w pierwszej kolejności zarzuty kwestionujące istnienie podstawy faktycznej i prawnej dla obciążenia skarżącego obowiązkiem zapłaty kwot objętych przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym. Powyższe może wskazywać, że skarżący składając wniosek o umorzenie należności mógł działać z zamiarem złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego lub o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, a następnie jego zawieszenia do czasu rozstrzygnięcia o odpowiedzialności osoby trzeciej.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powaga wskazanych w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej w K. nieprawidłowości jest tak duża, że pomimo toczącego się postępowania w sprawie zarzutów złożonych w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozważyć można zasadność równoczesnego złożenia do organu wyższego rzędu tj. Prezesa ZUS wniosku o umorzenie postępowania w trybie art. 59 w/w ustawy lub wniosku o objęcie nadzorem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Nie można również wykluczyć, iż skarżący na skutek nieświadomości prawnej chciał złożyć wniosek o umorzenie postępowania w ramach rozpatrywania zarzutów złożonych w trybie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa wątpliwość co do intencji wnioskodawcy powinna zostać rozwiana przed dokonaniem rozstrzygnięcia przez organ administracyjny, uprzednim pouczeniu skarżącego przez organ o obowiązujących przepisach i wynikających z nich uprawnieniach.
W ocenie kasatora rozpatrzenie wniosku skarżącego jako dotyczącego umorzenia lub zawieszenia postępowania egzekucyjnego mogło zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć zatem wpływ na treść skarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w środku odwoławczym. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności, stąd rozpatrywał tę sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że w celu zapewnienia skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego ustawodawca w art. 175 p.p.s.a., wprowadził tzw. przymus adwokacki. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego (w niektórych kategoriach spraw również przez rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego) ma zapewnić stronie postępowania odpowiednią ochronę jej praw w postępowaniu kasacyjnym.
W niniejszej sprawie kasator zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu jedynie naruszenie przepisów procesowych, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, wskazując w podstawach skargi kasacyjnej art. 7, art. 8 i art. 9 kpa.
Z przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów wynika, że błędów w ustaleniach faktycznych kasator dopatruje się w pominięciu przez Sąd I instancji wątpliwości, co do odpowiedzialności skarżącego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Wątpliwości te, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wynikają z treści postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] listopada 2009 roku, wydanego w postępowaniu egzekucyjnym.
Powyższy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie niezasadny. Po pierwsze, co należy podkreślić, przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pieniężnych. W tym postępowaniu, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kwestie dotyczące zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku zapłaty należności z tytułu składek nie były i nie mogły być badane. Orzeczenia tego typu wogóle nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Od decyzji organu w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia składek przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
Natomiast w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy oraz sąd administracyjny, powinno sprowadzać się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z powołanym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (definicja całkowitej nieściągalności została określona w art. 28 ust. 3 wspomnianej ustawy). Należy zauważyć, że WSA w Łodzi w zaskarżonym orzeczeniu przeprowadził analizę sytuacji materialnej skarżącego i na jej podstawie uznał, że decyzja organu ubezpieczeniowego została wydana zgodnie z prawem.
Natomiast w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów dotyczących ustaleń Sądu I instancji w zakresie okoliczności umożliwiających umorzenie należności, a zatem kwestia ta nie mogła być badana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym, gdyż jak wspomniano na wstępie NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej.
Naruszenia art. 8 i 9 kpa autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym zakwalifikowaniu wniosku skarżącego złożonego w dniu 23 stycznia 2008 r., jako wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz niedostatecznym pouczeniu skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach. Zarzut ten - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest oczywiście niezasadny.
Po pierwsze z treści wniosku J. K. z dnia 19 stycznia 2008 r. (złożonym w ZUS w dniu 23 stycznia 2008 r.), w sposób jednoznaczny wynika, że intencją skarżącego było wszczęcie postępowania o umorzenie należności. Świadczy o tym chociażby pierwsze zdanie wniosku, w którym skarżący zwraca się do organu z prośbą o "ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (...) orzeczonych w decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2003 r.". Brak więc było podstaw do podejmowania przez organ działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej woli wnioskodawcy, gdyż ta została w sposób oczywisty określona we wspomnianym wniosku. Takim działaniem organ nie naruszył, ani zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), ani zasady zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), jak twierdzi kasator. Nie została, zdaniem NSA, naruszona także zasada informowania stron określona w art. 9 kpa.
Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy podkreślić, że organ ma obowiązek informowania uczestników postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych (w tym o przysługujących środkach odwoławczych) w konkretnej sprawie. Informacja udzielana stronie w granicach przedmiotu postępowania powinna być zatem należyta i wyczerpująca, jednakże należy odróżnić ją od doradztwa prawnego w sprawie, a tym bardziej od doradztwa w odrębnej sprawie, tylko potencjalnie z nią związanej.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie umorzenia należności na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma, co do zasady obowiązku pouczania strony o ewentualnych środkach prawnych w toczącym się równolegle postępowaniu egzekucyjnym. Są to dwa różne postępowania.
Na marginesie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji uchybienia w sferze ustaleń faktycznych konsekwentnie powołuje się na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] listopada 2009 roku. Abstrahując od celowości owych wywodów na potrzeby niniejszej sprawy o czym mowa powyżej, wskazać trzeba że zostało ono wydane już po ogłoszeniu wyroku WSA w Warszawie (3 września 2009 r.), który jest przedmiotem postępowania kasacyjnego.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.