Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., V SA/Wa 2094/11, oddalił skargę K.J. na informację zawartą w piśmie Kujawskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r., złożonym w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, K.J. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o pomoc finansową w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" w sekcji III – opis operacji pkt 13 – planowane cele operacji. Zainteresowany wskazał, iż celem operacji jest rozwinięcie prowadzonej działalności agroturystycznej poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego, co przyniesie dodatkowe dochody z działalności pozarolniczej.
Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła wnioskodawcy przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1442 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że koszty związane z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego nie znajdują się w zakresie kosztów kwalifikowanych.
W konsekwencji więc rozbudowa polegająca na dobudowaniu do istniejącego budynku mieszkalnego dodatkowej części przeznaczonej na pobyt turystów nie może być – zdaniem organu – kosztem kwalifikowanym w ramach powyższego działania, ponieważ wsparciu nie podlega budowa budynków mieszkalnych, do której zalicza się rozbudowa.
Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. wnioskodawca wezwał Agencję do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej piśmie z dnia [...] lutego 2009 r.
Od powyższego rozstrzygnięcia Krzysztofa Jaroch wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., V SA/Wa 1796/09, uwzględnił skargę i uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie, uznał, że planowana przez wnioskodawcę budowa nie dotyczy budynku mieszkalnego, ponieważ pomieszczenia przeznaczone są na wypoczynek dla gości w gospodarstwie agroturystycznym, a planowany budynek tylko jedną ścianą opiera się o stojący dom mieszkalny. Jak stwierdził Sąd I instancji, Agencja nie jest władna samodzielnie określać kategorii budynku. Decydująca w tej mierze jest dokumentacja architektoniczno-budowlana. Zdaniem Sądu z decyzji Starostwa Powiatowego w Świeciu z [...] lipca 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zamieszczonej w art. 3 ust 2a ustawy – Prawo budowlane wynika, że planowana przez skarżącego budowa nie dotyczy budynku mieszkalnego, a zatem spełnione zostały przesłanki z § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. pozwalające zaliczyć projekt budowlany do wydatków kwalifikowanych w rozumieniu tego przepisu.
Od powyższego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną, w wyniku rozpatrzenia której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 675/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że w świetle przedstawionych w toku postępowania dokumentów nie jest uprawnione twierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że planowana przez skarżącego inwestycja to budowa niemieszkalnego obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa trafnie przyjęła, że skarżący nie spełnił warunków do przyznania mu na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pomocy finansowej.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., V SA/Wa 2094/11, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że jest związany poglądem wyrażonym w niniejszej sprawie w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 5 ust 1 pkt 2 przywoływanego rozporządzenia do kosztów kwalifikowanych zalicza się w odniesieniu do budynków mieszkalnych koszt nadbudowy przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten nie wskazuje, aby możliwe było dofinansowanie rozbudowy budynku mieszkalnego. Rozbudowa mieści się – zdaniem Sądu I instancji – w szerszym pojęciu budowy, na co wskazuje art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane (przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) i polega na powiększeniu, rozszerzeniu budowli, obszaru już zabudowanego lub dobudowaniu nowych elementów.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 5 ust 1 pkt 2 rozporządzenia nie wskazuje, aby budowa polegała na dofinansowaniu, a spośród procesów budowlanych mieszczących się pod pojęciem budowy wymienia wprost jedynie nadbudowę budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, wziąwszy również pod uwagę zawarte w ustawie – Prawo budowlane definicje przebudowy i remontu, nie można przyjąć, aby realizowany przez skarżącego projekt mieścił się w jednej z tych kategorii.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo zakwalifikował projekt zgłoszony do dofinansowania uznając, że dotyczy on budynku mieszkalnego, o którym mowa w § 5 ust 1 pkt 2 rozporządzenia. W akcie tym dokonano rozróżnienia wyłącznie na dwie kategorie budynków: mieszkalne i niemieszkalne. Należy więc przyjąć, że budynki mieszkalne to te wszystkie budynki, które nadają się do zamieszkania także tymczasowego (nie dokonuje się na tym tle żadnego rozróżnienia), a niemieszkalne to budynki gospodarcze – przeznaczone do celów innych niż związane z trwałym lub tymczasowym pobytem osób.
Wskazane rozróżnienie – zdaniem Sądu I instancji – jest niezależne od rozróżnienia na budynki mieszkalne i budynki mieszkania zbiorowego, które wprowadza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Sąd I instancji zauważył, że przywołane rozporządzenie, mimo że jest późniejsze, nie odsyła do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i wprowadza własną kategoryzację budynków (budynki mieszkalne i niemieszkalne) wyłącznie na potrzeby kwalifikowania projektów.
W konsekwencji więc Sąd I instancji stwierdził, że Agencja nie określiła samodzielnie kategorii budynku, a dokonała prawidłowego zakwalifikowania projektu w oparciu o kryteria wprowadzone przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r.
W konkluzji Sąd I instancji uznał działanie Agencji za prawidłowe zarówno co do treści, jak i formy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K.J., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i stwierdzenia naruszenia prawa w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem – uchylenia rozstrzygnięć obu organów administracji oraz zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jak również – zasądzenia kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. poprzez stwierdzenie, że ustawodawca w przepisach tego aktu wprowadził kategoryzację budynków na budynki mieszkalne i niemieszkalne wyłącznie na potrzeby kwalifikowania projektów dotacyjnych w sposób odmienny od ich faktycznej kategoryzacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomimo że wskazywane rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. nie zawiera jakichkolwiek nowych, odmiennych od tych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury pojęć prawnych dotyczących budynków mieszkalnych, co nakazuje – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zgodnie z dyrektywami wykładni celowościowej i systemowej uznać, że projektowany przez Krzysztofa Jarocha budynek, w zakresie budowy którego ubiega się on o dotację ze środków unijnych, jest ze względu na swe gospodarcze przeznaczenie budynkiem, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł szereg argumentów na poparcie zarzutów w niej postawionych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Biorąc pod uwagę, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy wskazać, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że niedopuszczalne jest w szczególności oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia określonego przepisu prawa przez błędną jego wykładnię, jeżeli przedstawiona przez kasatora – w jego ocenie – prawidłowa interpretacja byłaby sprzeczna z wykładnią tego przepisu dokonaną uprzednio w tej samej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany w sprawach tego rodzaju w pierwszej kolejności zbadać, czy skarga kasacyjna nie uchybia art. 190 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., II GSK 558/10).
Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 675/10, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. Przepis ten został również powołany w podstawie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni prawa materialnego, uznając że ustawodawca w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. wprowadził kategoryzację budynków na budynki mieszkalne i niemieszkalne wyłącznie na potrzeby kwalifikowania projektów w sposób odmienny od kategoryzacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator w ten sposób usiłuje wykazać, że projektowany przez niego budynek jest ze względu na swój cel (gospodarcze przeznaczenie) budynkiem, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r., a zatem "niemieszkalnym obiektem budowlanym".
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wyraźnie stwierdził, że w świetle przywołanego przepisu rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. przyznanie pomocy finansowej uzależnione jest od rodzaju budynku, którego dotyczy planowana inwestycja, nie zaś celu (gospodarczego przeznaczenia), któremu ma on służyć. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest uprawnione twierdzenie, że planowana przez skarżącego inwestycja to budowa niemieszkalnego obiektu budowlanego.
Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza więc stanowisko kasatora przemawiające za zakwalifikowaniem projektowanego budynku do przewidzianej przez § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. kategorii. Pozwala to stwierdzić, że rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na podstawie sprzecznej z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 675/10, a zatem że sporządzono ją z uchybieniem art. 190 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia, że kasator skonstruował zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. jako pozostający w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który nie był przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym wyżej wyroku.
W pierwszej kolejności trzeba bowiem zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu naruszenia tego przepisu ustawy. Jednocześnie należy zauważyć, że przepis ten określa formalne wymogi skierowanej do wnioskodawcy informacji o odmowie przyznania pomocy. Mógłby on być więc naruszony, gdyby Sąd I instancji zaaprobował poinformowanie wnioskodawcy o negatywnym rozstrzygnięciu bez zachowania wymogów opisanych tym przepisem, a zatem np. w formie ustnej lub bez podania przyczyn odmowy. Taki stan rzeczy nie miał jednak w niniejszej sprawie miejsca.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.