Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 389/07 po rozpoznaniu skargi R. T. Spółki z o.o. w P. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego lokalizację punktu gry na automatach o niskich wygranych oraz określił, że postanowienie to nie podlega wykonaniu w całości.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. R. G. C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (obecnie: R. T. Spółka z o.o. z siedzibą w P.) zwróciła się do Burmistrza N. o potwierdzenie, że wyszczególnione we wniosku lokale użytkowe są usytuowane w odległości co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo - wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Wystąpienie z wnioskiem uzasadniono koniecznością takiego potwierdzenia w postępowaniu administracyjnym przed Dyrektorem Izby Skarbowej w S. w związku z ubieganiem się przez spółkę o zgodę na prowadzenie we wskazanych lokalach punktów gier na automatach o niskich wygranych.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrz N. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści powołując się na przepis art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) i art. 219 k.p.a. Organ podniósł, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier nie ma obowiązku przedłożenia zaświadczenia żądanego przez spółkę, w szczególności z art. 32 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynika, aby takie zaświadczenie miało być załączone do wniosku kierowanego do właściwej izby skarbowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu, organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 217 i 218 k.p.a., po czym zauważył, że w swoim postanowieniu Burmistrz N. ograniczył się do zbadania przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., nie analizując interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych przyznał jednak, że strona w istocie domagała się stwierdzenia okoliczności, które powinny być ustalone w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Uzasadniając uchylenie powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. podał, że do wniosku o wydanie zaświadczenia stosuje się przepisy Działu VII k.p.a., których analiza pozwala na ustalenie, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialnotechnicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Istotnym zaś elementem tego postępowania jest postępowanie wyjaśniające.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia naruszono zasadę wynikającą z art. 7 i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy popadł w niekonsekwencję przyjmując w motywach aktu, że art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie samodzielne podstawy ubiegania się o zaświadczenie, po czym stwierdzając, że organ I instancji nie analizował przesłanki interesu prawnego z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i samemu tego nie czyniąc, zaakceptował odmowę wydania zaświadczenia.
Sąd I instancji przyznał, że zezwolenie na działalność w zakresie gier na automatach wydaje inny organ (art. 24 ust 1a ustawy o grach i zakładach wzajemnych), lecz zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że nie zbadało żadnych okoliczności, w tym, czy postępowanie w trybie Rozdziału 3 tej ustawy w ogóle wszczęto.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że celem art. 218 § 1 k.p.a jest potwierdzenie w formie zaświadczenia stanu faktycznego albo prawnego danych, które znajdują się w posiadaniu organu i które wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. W rozpatrywanej sprawie nie poczyniono ustaleń, czy wezwany do wydania zaświadczenia organ jest w posiadaniu żądanych danych.
Reasumując Sąd I instancji podkreślił, że w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, jakiego rodzaju ewidencja może zawierać żądane dane oraz dysponentów tej ewidencji. W ocenie Sądu I instancji w postępowaniu wyjaśniającym badając przesłankę z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji może mieć na uwadze przepis art. 220 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim zamierza odmówić wydania zaświadczenia, lecz wcześniej winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, jeśli podanie wszczynające postępowanie dotknięte było brakami formalnymi, w tym co do uzasadnienia przesłanki interesu prawnego.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię:
- - Art. 30 i art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, skutkującą nietrafnym przyjęciem, że dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt usytuowania punktu gry na automatach o niskich wygranych w lokalu gastronomicznym, handlowym lub usługowym, oddalonym co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo – wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego, podczas gdy na potwierdzenie tej okoliczności strona postępowania obowiązana jest złożyć oświadczenie, którego zgodność ze stanem faktycznym jest następnie weryfikowana przez organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych;
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., podczas gdy – w istniejącym stanie sprawy – uchylenie postanowienia organu administracyjnego II instancji nie może być uzasadnione naruszeniem, wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 217 § 2 k.p.a., ponieważ niecelowe jest badanie, czy wystąpiły przesłanki do wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne, albowiem istnienie okoliczności, która miałaby być objęta treścią zaświadczenia, przyjmowane jest na podstawie oświadczenia strony postępowania administracyjnego, które to oświadczenie podlega następnie weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gir na automatach o niskich wygranych,
- - Art. 153 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu oceny prawnej wiążącej organ administracyjny II instancji, dotyczącej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia odpowiednio do treści art. 218 § 2 k.p.a. oraz usunięcia braku formalnego podania przy zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a., podczas, gdy wykonanie zalecanych czynności jest niecelowe w sytuacji, gdy wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości oparte jest na niesłusznym i w żaden sposób nieumotywowanym założeniu, że zaświadczenie, o które ubiegała się spółka, może stanowić dowód w postępowaniu o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie organu stwierdzenie, że spełniony został warunek przewidziany w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, dotyczący usytuowania lokalu, w którym organizowana będzie gra na ww. automatach, należy do kompetencji izby skarbowej, jako organu udzielającego zezwolenia (art. 24 ust. 1a ustawy). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego weryfikacja oświadczenia złożonego na tę okoliczność przez podmiot ubiegający się o zezwolenie powinna nastąpić w ramach prowadzonego przed właściwą izbą postępowania wyjaśniającego.
Dokonywanie przez inny organ ustaleń faktycznych odnoszących się do zakresu tego postępowania stanowi nieuzasadnione wkroczenie w jej kompetencje. Jako argument przemawiający za zasadnością swojego stanowiska, organ przywołał rozważania zawarte w treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II GW 5/07.
Podsumowując organ podał także, że skoro ustalenie, czy punkt gry na automatach o niskich wygranych usytuowany jest odpowiednio do wymogu z art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, należy do kompetencji izby skarbowej, nieuzasadnione jest prowadzenie przez Burmistrza N. postępowania w celu wydania zaświadczenia "niezależnie" potwierdzającego te same okoliczności. Tym samym bezcelowe jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. T. Spółka z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma spółka przedstawiła argumenty na poparcie swojego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna znajduje uzasadnione podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732). W niniejszej sprawie problem odtwarzania zarzutów składających się na podstawy kasacyjne w zasadzie nie występuje zważywszy, że skarga kasacyjna sporządzona jest należycie a zarzuty sformułowano w sposób niepowodujący istotnych wątpliwości co do granic środka odwoławczego.
Wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, brak podstaw do dyskwalifikowania zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 i art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, skutkującą nietrafnym przyjęciem, że dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt usytuowania punktu gry na automatach o niskich wygranych w lokalu gastronomicznym, handlowym lub usługowym, oddalonym co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo – wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego, podczas gdy na potwierdzenie tej okoliczności strona postępowania obowiązana jest złożyć oświadczenie, którego zgodność ze stanem faktycznym jest następnie weryfikowana przez organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Faktem jest, że przepisy te nie zostały wymienione przez Sąd I instancji ani jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani też jako regulacje, które powinny być brane pod uwagę w procesie wykładni innych przepisów, o których Sąd ten się wypowiadał.
Mimo tego, wykładnia wskazanych przepisów pozostaje w zakresie badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Granice badania sprawy przez Sąd II instancji wyznaczone są granicami skargi kasacyjnej określonymi zarzutami składającymi się na podstawy kasacyjne (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Wobec tego możliwe było badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wpływu wykładni wymienionych przepisów na ocenę prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Składające się na obie podstawy kasacyjne zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku. Okoliczność ta uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się łącznie do problematyki, do której odwołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną uzasadniając wszystkie zarzuty.
Jak wynika z art. 217 § 2 k.p.a. wydanie zaświadczenia jest dopuszczalne w dwóch przypadkach. Pierwszy występuje wtedy, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.
W niniejszej sprawie nie może być sporne, że nie istnieje przepis prawa, w którym ustawodawca określa wymóg potwierdzenia w formie zaświadczenia okoliczności, że lokale, w których usytuowane mają być punkty gry na automatach o niskich wygranych oddalone są co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. W art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, stanowiącym przepis prawa materialnego, ustawodawca określa okoliczność zachowania opisanej odległości od wskazanych obiektów jako materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Mimo więc, że przedsiębiorca wskazał we wniosku właśnie ten przepis jako podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia, nie można przyjąć, by w tym przepisie ustawodawca ustanowił wymóg potwierdzenia wskazanych okoliczności w formie zaświadczenia.
Z kolei w art. 32 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ustawodawca w dziewiętnastu punktach opisał niezbędne składniki i załączniki, jakie powinien zawierać wniosek o udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W pkt 16 a), 17 i 18 wskazał okoliczności, co do których niezbędne jest potwierdzenie w formie zaświadczenia (o pokryciu udziałów lub akcji z ujawnionych źródeł przychodów, o terminowym wywiązywaniu się z obowiązków podatkowych wobec budżetu państwa, o terminowym opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne). Wśród tych okoliczności brak wymienionych w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. O tych okolicznościach mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy. W przepisie tym ustawodawca nałożył na przedsiębiorców wymóg dołączenia o wniosku o udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych opisu usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier.
Pojęcie opisu usytuowania geograficznego budynku obejmuje wskazanie okoliczności pozwalających na odtworzenie, czy występują przesłanki wskazane w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Porównanie art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z omawianymi pkt 16 – 18 art. 32 uzasadnia tezę, że ustawodawca nie wymaga potwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 30 w formie zaświadczenia.
Drugi przypadek spośród wymienionych w art. 217 § 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ubiegający się o wydanie zaświadczenia przedsiębiorca swój interes prawny wywodzi z art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Faktem jest, że uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uzależnione jest od tego, czy występują okoliczności wymienione we wskazanym ostatnio przepisie.
Należy jednak zwrócić uwagę, że udzielanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zgodnie z art. 24 ust. 1 a) ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy do kompetencji izb skarbowych. Właśnie te organy obowiązane są do badania, czy zachodzą wymienione w art. 30 tejże ustawy przesłanki udzielenia zezwolenia. Punktem wyjścia oceny w tym zakresie jest badanie opisu usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, do którego przedłożenia obliguje przedsiębiorcę art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Interes prawny przedsiębiorcy w uzyskaniu potwierdzenia okoliczności, od których zaistnienia w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ustawodawca uzależnia dopuszczalność udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wyczerpywany jest w ramach czynności prowadzonych przez izby skarbowe w ramach postępowań wywołanych wnioskami o udzielanie zezwoleń.
Wyodrębnianie w ramach takich spraw poszczególnych czynności polegających na badaniu istotnych okoliczności przez inne organy byłoby dopuszczalne jedynie wtedy, gdyby przewidywały to wyraźnie przepisy prawa. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II GW 5/07 (niepublikowanym). Skoro, jak to już wykazano, brak przepisów nakazujących badanie istotnej dla udzielania zezwoleń okoliczności w odrębnym postępowaniu, strona nie może skutecznie powoływać się na swój interes prawny.
Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).