Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2009r. o sygn akt VI SA/Wa 984/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi T.B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Uchwałą z dnia [...] września 2008r. nr 197/2008 Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł. ustaliła negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską T.B. Kandydat na aplikanta otrzymał z testu wyboru 189 punktów, co zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), dawało mu negatywny wynik z egzaminu.
W odwołaniu od tej uchwały T.B. wniósł o uznanie za prawidłowe udzielonych przez niego odpowiedzi na pytania o nr 41, 66, 99, 108 oraz uznanie, że pytania o nr 196, 198, 203 i 206 w zakresie prawa podatkowego wykraczały poza zakres obowiązujący na aplikację radcowską.
Minister Sprawiedliwości utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu, jak i jego przebieg oraz odniósł się do poszczególnych pytań i odpowiedzi zakwestionowanych przez skarżącego w odwołaniu. Organ podkreślił, że odpowiedzi na pytania o nr 41, 66, 99, 108 wynikały z podanych w kluczu przepisów prawa, zaś pytania o nr 196, 198, 203 i 206 dotyczyły podatków, które należą do zakresu prawa podatkowego i należą do gałęzi prawa finansowego.
Powyższe stanowisko zakwestionował skarżący zarzucając w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 339 ust. 1, art. 331 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 332 ust. 4 w zw. z art. 331 ust. 3 w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 35, art. 36, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd I instancji dokonując oceny zasadności wniesionej przez skarżącego skargi uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organ prawidłowo i w sposób wszechstronny odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów, w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie powody dla których jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Argumenty skarżącego zostały potraktowane jako polemika z prawidłowym stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości. W świetle obowiązujących przepisów prawa WSA w W. stwierdził, że skarżący udzielił nieprawidłowych odpowiedzi na zakwestionowane przez niego pytania, a pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Przepisy ustawy Ordynacja podatkowa należą do systemu prawa finansowego, które reguluje działalność podmiotów publicznych w drodze norm prawno-finansowych.
Pytania zostały sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w treści art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych tj. były oparte na przepisach prawa, w zakresie załączonego do tekstu klucza odpowiedzi, sformułowane jednoznacznie w sposób umożliwiający udzielenie jednej poprawnej odpowiedzi.
Udzielenie przez skarżącego błędnych odpowiedzi stanowiło zdaniem Sądu konsekwencję czynienia przez skarżącego dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania oraz jego własnej interpretacji przepisów.
Za zasadne uznano zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 35 i 36 k.p.a. Uchybienie to polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepoinformowaniu o tym fakcie jak również o przyczynach zwłoki w jej załatwieniu pozostawało w danym przypadku bez wpływu na wynik sprawy.
Powołując przepis art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, WSA dokonał analizy treści pytania nr 100 testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską.
Oceniane pytanie nr 100 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji:
A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu,
B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu,
C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku".
Minister Sprawiedliwości wskazał, że Skarżący udzielił odpowiedzi "A", natomiast według klucza odpowiedzi prawidłową jest odpowiedź "C", która wynika z przepisów art. 169 § 3 w zw. z art. 130 § 1 ustawy z 17 listopada 1964r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 269, dalej k.p.c.),.
Zdaniem Sądu I instancji, powołane w kluczu odpowiedzi przepisy nie dają możliwości udzielenia takiej odpowiedzi, która została uznana przez organ za prawidłową.
Przepis art. 169 § 3 k.p.c. stanowi, że równocześnie z wnioskiem (o przywrócenie terminu) strona powinna dokonać czynności procesowej. Stosownie do treści art. 130 § 1 k.p.c. zdanie 1, jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym. Według WSA literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. nie przemawia za uznaniem niedołączenia apelacji za brak formalny wniosku. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, że niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w tym przepisie stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien zarządzić przewodniczący w trybie, przewidzianym w art. 130 § 1 k.p.c. (tak też 1CZ 238/54 z dnia 18 października 1954r., OSNCP 1955/2/44 i 2CR 119/58 z dnia 1 września 1958r. Preis 1960/2/407).
Wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że formułowanie tego typu pytań w teście na egzaminie konkursowym na aplikację, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie poglądów doktryny i orzecznictwa może budzić wątpliwości. Pytania testowe na aplikację radcowską powinny być bowiem testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Pytanie Nr 100 Sąd uznał za niespełniające ustawowego wymogu określonego w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.
Wobec tego, że wynik egzaminu konkursowego skarżącego został ustalony na 189 punktów, a jedno spośród pytań testowych zostało sformułowane nieprawidłowo, WSA w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej, jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 marca 2009r.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się w całości jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych, polegające na wadliwym przyjęciu, że pytanie nr 100 egzaminu konkursowego nie spełnia wymagań o jakich mowa w treści tego przepisu.
W szeroko opisanym uzasadnieniu skargi Minister Sprawiedliwości nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji dotyczącym nieprawidłowości pytania nr 100 podnosząc, że odpowiedź na to pytanie wynika wprost z literalnego brzmienia przepisów art. 169 § 3 i art. 130 § 1 k.p.c. Ogólną regułę dotyczącą uzupełniania braków formalnych pism procesowych ustanawia art. 130 § 1 k.p.c. Z tego względu reguła ta ma zastosowanie także do wniosku o przywrócenie terminu, gdyż taki wniosek jest pismem procesowym. Niezałączenie apelacji do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji jest więc brakiem formalnym pisma procesowego. Przepis art. 169 § 3 k.p.c. stanowi zaś, że równocześnie z wnioskiem powinno się dokonać czynności procesowej tj. w tym przypadku dołączyć do wniosku apelację. Skoro w pytaniu wskazano, że strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji nie załączając jednocześnie do wniosku samej apelacji to jedyna prawidłowa odpowiedź to odpowiedź "C", która brzmiała: przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu pisma.
W ocenie organu konstrukcja pytania nr 100 nakazywała kandydatowi poszukiwanie odpowiedzi w całym Kodeksie postępowania cywilnego, w tym uwzględnienia art. 171 k.p.c., który określa, że odrzuceniu podlega tylko wniosek o przywrócenie terminu spóźniony lub niedopuszczalny z mocy samego prawa. Odpowiedzi "A" i "B" wskazujące na odrzucenie ("A") oraz możliwość merytorycznego rozpoznania ("B") były więc oczywiście wadliwe.
Za sprzeczną z art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych organ uznał taką interpretację przepisu stanowiącego: "egzamin polegać ma na sprawdzeniu wiedzy kandydata z zakresów prawa nim wymienionych", że zdający egzamin na aplikację winien ograniczyć swoją wiedzę do znajomości samego brzmienia określonego przepisu, bez umiejętności jego właściwego zrozumienia i usytuowania w kompleksie norm prawnych.
Podniósł, że zajęcie stanowiska przez Sąd Najwyższy w kwestii poruszonej w tym pytaniu nie oznacza automatycznie, że zagadnienie jest kontrowersyjne, a przepis niejasny. Powoływane przez Sąd I instancji orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło w odległym czasie, co oznacza, że kwestia będąca przedmiotem pytania nr 100 jest niesporna i niewywołuje rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 339 ust.
- 1. ustawy o radcach prawnych polegającego na przyjęciu, że pytanie nr 100 nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie.
Przepis prawa, który w ocenie Sądu I instancji został naruszony, w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił: egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie analizowanego unormowania przyjęło jednoznaczny pogląd, iż dla testu zbudowanego na zasadzie jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi w nawiązaniu do spornych w orzecznictwie i doktrynie problemów.
Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub nieprecyzyjnie wyrażonych w pytaniach (wyroki NSA z dnia 9.03.2010r. sygn.akt II GSK 83/10, z dnia 16.09.2010r. sygn.akt II GSK778/09).
W świetle przedstawionych rozważań brak jest uzasadnienia dla podniesionego zarzutu Ministra Sprawiedliwości odnoszącego się do zakwestionowanego przez Sąd I instancji pytania testowego nr 100, dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego wniesienia apelacji. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego powołanych w kluczu odpowiedzi: art. 169 § 3 i art. 130 § 1 k.p.c. nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie art. 130 k.p.c. (tak też 1CZ 238/54 z dnia 18 października 1954r., OSNCP 1955/2/44 i 2CR 119/58 z dnia 1 września 1958r. Preis 1960/2/407, postanowienie SN z dnia 30.01.2002r. III CZ 140/01).
Godzi się również podnieść, iż pogląd dotyczący wadliwości prawnomaterialnej pytania nr 100 w teście egzaminacyjnym na aplikację radcowską w 2008r. został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki NSA: z dnia 15.04.2010r., sygn. akt II GSK 27/10, 6.05.2010r. sygn. akt II GSK 150/10, 12.08.2010r. sygn akt II GSK 31/10, 9.03.2010r. sygn akt II GSK 83/10, 16.09.2010r. sygn akt II GSK 778/09).
Naruszenie przepisu prawa materialnego powoduje uwzględnienie skargi, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, w tym wypadku na ustalenie wyniku egzaminu na aplikację radcowską. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku, albowiem w stanie prawnym wiążącym dla sprawy pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał co najmniej 190 punktów. Skoro skarżący uzyskał z testu 189 punktów, naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.
Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.