Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 362/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. uchwałą z dnia [...] września 2008 r., nr [...] stwierdziła, że A. W., otrzymała z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 189 punktów, wobec czego uzyskała z tego egzaminu wynik negatywny.
Skarżąca odwołała się od powyższej uchwały do Ministra Sprawiedliwości wskazując, iż pytania egzaminacyjne nr 100 oraz 194 sformułowane zostały w sposób niejednoznaczny.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę, poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu, jak i jego przebieg oraz odniósł się do poszczególnych pytań i odpowiedzi zakwestionowanych przez skarżącą w odwołaniu. Omawiając pytanie nr 100 organ przytoczył jego treść, która brzmiała następująco: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji:
A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu,
B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu,
C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku."
Skarżąca udzieliła odpowiedzi "A", podczas gdy zdaniem organu prawidłową była odpowiedź "C". Skarżąca podniosła, że pytanie to sformułowane zostało w sposób niejednoznaczny. Budziło wątpliwości, którego postępowania pytanie miało dotyczyć lub też którego z etapów postępowania oraz nie zawierało istotnej na gruncie obowiązujących przepisów informacji, w jakim konkretnie postępowaniu strona wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji. Zdaniem organu, istota pytania sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, jak postąpi sąd albo przewodniczący z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, jeżeli do tego wniosku nie dołączono apelacji. Skarżąca natomiast usiłowała do treści pytania wprowadzić dodatkową przesłankę w postaci niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego w przypadkach określonych w art. 170 k.p.c. W opinii organu w zakwestionowanym pytaniu ani słowem nie wspomniano o niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu, zatem nie jest uprawnione twierdzenie skarżącej, że pytanie zostało tak ogólnie sformułowane, że mogłoby także obejmować przypadki określone w art. 170 k.p.c.
Odnosząc się do drugiego z zakwestionowanych przez skarżącą pytań, tj. pytania nr 194, które brzmiało: "W rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, księgi podatkowe nie stanowią dowodu tego co wynika z zawartych w nich zapisów, jeżeli są prowadzone:
A. nierzetelnie i w sposób niewadliwy,
B. rzetelnie i w sposób niewadliwy,
C. rzetelnie i w sposób wadliwy, jeżeli wady nie mają istotnego znaczenia dla sprawy".
Organ wskazał, że w tym wypadku Skarżąca udzieliła odpowiedzi "C", podczas gdy prawidłową była odpowiedź "A". Właściwa odpowiedź wynikała zdaniem organu wprost z przepisów prawa, a mianowicie z 193 § 4 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), zgodnie z którym:
§ 3. Za niewadliwe uważa się księgi podatkowe prowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z odrębnych przepisów.
§ 4. Organ podatkowy nie uznaje za dowód w rozumieniu, przepisu § 1 ksiąg podatkowych, które są prowadzone nierzetelnie lub w sposób wadliwy.
A. W. złożyła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania o wadliwości zakwestionowanych pytań nr 100 i 194 podnosząc, iż w jej ocenie nie spełniały one cech jednoznaczności i precyzyjności sformułowania, co stoi w sprzeczności z przepisem art. 33⁹ ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.).
Dodatkowo podniosła, iż będące przedmiotem pytania nr 194 zagadnienie postępowania przed organami podatkowymi w żadnym stopniu nie mieszczą się w zakresie tematyki określonej w powołanym wyżej przepisie prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie – podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podał, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu zarzut odnoszący się do pytania nr 100 jest zarzutem nietrafnym, albowiem dla zaznaczenia poprawnej odpowiedzi wystarczyło znać przepisy art. 169 § 3 k.p.c. oraz 130 § 1 k.p.a., który ma również zastosowanie do wniosku o przywrócenie terminu.
Sąd I instancji podkreślił, iż istotą tego pytania była kwestia uzupełnienia braków formalnych pisma, w tym przypadku nie dołączenie apelacji do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji. Powyższe wynika wprost z treści omawianego pytania. Skarżąca tymczasem poczyniła dodatkowe założenia, gdyż rozpatrywała problem niedopuszczalności przedmiotowego wniosku w przypadkach wskazanych w art. 170 k.p.c. podczas gdy treść omawianego pytania wskazuje, iż założono w nim dopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu, jednakże wniosek ten obarczony jest brakiem formalnym.
Za bezzasadny, Sąd I instancji uznał również zarzut odnoszący się do pytania nr 194. Zasadą jest bowiem, że za dowód nie uznaje się ksiąg podatkowych prowadzonych w sposób nierzetelny lub w sposób wadliwy. W związku z czym użycie przez konstruującego test wyłącznie w odpowiedzi oznaczonej literą "A" sformułowania "nierzetelnie" prowadzone księgi powinno doprowadzić skarżącą do wniosku, że żadna z pozostałych odpowiedzi nie jest prawidłowa. Zdaniem Sądu, należało zgodzić się z organem, że jednoznaczna treść powyższego pytania przesądziła, że chodzi w nim o księgę nierzetelną a nie księgę, której nierzetelność jest dopiero ustalana.
A. W. w skardze kasacyjnej domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów II i I instancji i uznania, że skarżąca uzyskała pozytywny wynik z egzaminu w wysokości 192 punktów, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów II i I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi, oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- a) art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że Minister Sprawiedliwości dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy uznając, iż dyspozycja pytania nr 194 dotycząca jednoznacznie procedury postępowania organów podatkowych mieści się w zakresie zagadnień egzaminacyjnych wskazanych w ww. ustawie w ramach zagadnień "prawa finansowego";
- b) art. 33⁹ ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że Minister Sprawiedliwości dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy uznając, iż pytania testowe o nr 100 i 194 były sformułowane zgodnie z dyspozycją tegoż przepisu, pomimo iż były one niejednoznaczne bo: pytanie nr 100 zawiera więcej niż jedną prawidłową odpowiedź, a natomiast żadna z odpowiedzi na pytanie nr 194 nie tworzy w połączeniu z treścią pytania zdania prawdziwego, a wiec powinny one być uchylone,
- c) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP mówiącego, iż "wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne", w czym mieści się prawo do zobiektywizowanej oceny poprawności udzielonej odpowiedzi w konkursie konkretnej osoby, w konkretnym stanie faktycznym, a co zostało naruszone poprzez nieuwzględnienie, że odpowiedź jaką skarżąca udzieliła na pytanie testu o nr 100 również polegała na prawdzie, a natomiast żadna z odpowiedzi na pytanie nr 194 nie tworzyła w połączeniu z treścią pytania zdania prawdziwego,
- d) art. 145 § 1 lit. b/ p.p.s.a poprzez brak uznania, że Minister Sprawiedliwości dokonując ponownej weryfikacji merytorycznej odpowiedzi udzielonych na pytania przez Skarżącą, wbrew decyzji Komisji Egzaminacyjnej i odbierając jej punkt przyznany przez Komisję Egzaminacyjną za pytanie nr 141 naruszył zasadę reformationis in peius, Sąd bowiem nie dokonał rozpoznania sprawy w tym zakresie, mimo iż treść skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości Skarżącej na taki zarzut wskazywała,
- e) art. 33⁹ ust. 2 ustawy o radcach prawnych z dnia 6 lipca 1982 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) mówiącego, iż "test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy" poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że dokonanie przez Ministra Sprawiedliwości ponownego sprawdzenia testu skarżącej pod kątem merytorycznym przez odebranie skarżącej przyznanego jej przez Komisję Egzaminacyjną punktu za pytanie o nr 141, a tym samym uznanie, że nie uzyskała ona 190 punktów z egzaminu, mimo że z rachunkowego zliczenia pojedynczych punktów ich suma wynosiła 190 było zgodne z prawem;
- f) art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez brak uznania, iż nie Minister Sprawiedliwości nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności przyznanego przez Sąd naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie zarzutów zgłoszonych przez skarżącą i błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji, m.in. ograniczając się do stwierdzenia, że odpowiedzi przez nią udzielone na pytania nr 100 i 194 są niezgodne z kluczem do testu i wydanie decyzji utrzymującej zaskarżoną uchwałę w mocy pomimo stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wskazującego na zasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów sprzeczności z prawem, miało bezpośredni, istotny wpływ na wydanie niekorzystnej dla niej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż niejednoznaczne sprecyzowanie pytania nr 100 i jego odpowiedzi pozwoliło skarżącej na zaznaczenie, z trzech wskazanych, odpowiedzi polegającej na prawdzie, mimo iż nie była to odpowiedź jaką założył autor pytania. Zdaniem kasatora pytanie to powinno w swej treści zawężać zakres odpowiedzi do konkretnego przepisu lub instytucji postępowania cywilnego. Tymczasem kwestię czy w przypadku składania wniosku o przywrócenie terminu brak jednoczesnego dokonania samej czynności procesowej jest brakiem formalnym, o którego uzupełnienie się wzywa, w trybie art. 130 § 1 k.p.c. rozstrzygnęła dopiero wykładnia orzecznictwa Sądu Najwyższego, która ugruntowała praktykę w tym zakresie (zob. post. SN z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt III CZ 140/01 publ. Lex nr 53309).
Odnośnie pytania nr 194 kasator stwierdził, iż wadliwość powyższego pytania polega na umieszczeniu trzech błędnych odpowiedzi. Żadna bowiem odpowiedź wskazana w zestawieniu z tezą pytania nie tworzy zdania prawdziwego w świetle przepisów prawa. Zdaniem kasatora wadliwie dobrany zestaw odpowiedzi wskazuje trzy możliwości sposobu prowadzenia ksiąg podatkowych pod kątem oceny ich rzetelności i poprawności w różnych konfiguracjach. Wskazano jednocześnie, iż myśl obowiązującego prawa we wszystkich trzech wyżej wskazanych przypadkach księgi podatkowe w swej istocie mogą stanowić dowód w postępowaniu podatkowym.
Dodatkowo podkreślono, iż wskazany w ustawie o radcach prawnych zakres zagadnień egzaminacyjnych stanowi katalog zamknięty, który nie obejmuje tematyki prawa podatkowego, a tym bardziej procedury samego postępowania przed organami podatkowymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
W zaskarżonym wyroku doszło bowiem do zarzuconego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33⁹ ust. 1 ustawy o radcach prawnych, polegające na niewłaściwym przyjęciu, że pytanie nr 100 spełnia wymogi określone w tym przepisie. Powyższy przepis miał następujące brzmienie: "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt".
W świetle tego unormowania zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycję więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi w nawiązaniu do spornych w orzecznictwie i doktrynie problemów. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń niewynikajacych z treści pytania. Te okoliczności prawne mają istotne znaczenie w procesie kontroli decyzji ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Ingerencja sądu administracyjnego w treść pytań wynika z obowiązku kontroli legalności decyzji ustalającej wynik egzaminu w aspekcie jej zgodności m.in. z przepisami prawa materialnego.
Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie zgodności z art. 33⁹ ust. 1 ustawy o radcach prawnych Sąd I instancji przyjął, że pytanie nr 100 odpowiada wymogom tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela. Pytanie to w nawiązaniu do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczyło skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego złożenia apelacji. Z przepisów art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.a. nie wynika jednak w sposób jednoznaczny aby niedoręczenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Kwestia ta budziła wątpliwości również w orzecznictwie sądowym. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, że niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c., stanowi brak formalny, podlegający uzupełnieniu na podstawie art. 130 § 1 k.p.c. (por. postanowienie SN z dnia 30 stycznia 2002 r. III CZ 140/01).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się bowiem do zarzutów naruszenia art. 33¹ ust. 3 ustawy o radcach prawnych w kontekście pytania nr 194 trafnie stwierdził, że ustawa o radcach prawnych nie posługuje się pojęciem gałąź czy też dział prawa, lecz określa, że test egzaminacyjny obejmuje sprawdzenie wiedzy z zakresu m.in. prawa finansowego. W zakresie zaś prawa finansowego mieści się sprawdzenie wiedzy dotyczącej przepisów prawa podatkowego. Do źródeł polskiego prawa finansowego zaliczają się również przepisy Ordynacji podatkowej. Poza tym Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż pytanie nr 194 zostało sformułowane prawidłowo, a odpowiedź na nie wynikała wprost z art. 193 § 4 i 5 Ordynacji podatkowej. To skarżąca w skardze kasacyjnej na tle tego pytania dokonuje określonych założeń do rozważań, które nie wynikają z treści tego pytania.
Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, iż skoro w świetle przepisu art. 193 § 4 Ordynacji podatkowej organ podatkowy nie uznaje za dowód ksiąg podatkowych prowadzonych nierzetelnie, to użycie w teście sformułowania "nierzetelnie" powinno doprowadzić skarżącą do wniosku, iż żadna z odpowiedzi poza odpowiedzią oznaczoną literą "A" nie jest prawidłowa.
Skarżąca otrzymała z egzaminu konkursowego 189 punktów do uzyskania pozytywnego wyniku brakowało jej 1 punktu, a zatem zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości jednego z pytań (nr 100) oznacza konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku jak i decyzji Ministra Sprawiedliwości oraz poprzedzającej ją uchwały Komisji Egzaminacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.