Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 30 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2451/08, odrzucił skargę E. P. na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że E. P. w skardze na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r., nr 22/2008, w przedmiocie zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej w całości. Zdaniem skarżącej, sporna uchwała NRA, nowelizując Regulamin aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego, nałożyła na aplikantów obowiązki (m.in. obowiązek zaliczenia kolokwiów, obowiązek uczestniczenia w teoretycznych zajęciach szkoleniowych), które ograniczyły podmiotowe prawa aplikantów określone przepisami art. 20, art. 22, art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Ograniczenie wskazanych praw dokonane zostało z rażącym naruszeniem zasad demokratycznego państwa prawnego. Według E. P., Naczelna Rada Adwokacka wkroczyła tym samym w kompetencje Sejmu, Senatu i Prezydenta RP, ograniczając omawianym Regulaminem prawa, które na mocy art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wolno ograniczać wyłącznie ustawą.
W ocenie strony skarżącej stosowanie wewnętrznych regulacji organizacji zawodowej adwokatów dla ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności jest rażącym naruszeniem porządku prawnego w demokratycznym państwie prawa. Ponadto Naczelna Rada Adwokacka naruszyła art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie wykazała konieczności oraz konstytucyjnej proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń. E. P. podniosła również, że NRA, wprowadzając owe ograniczenia, stworzyła sytuację wykluczającą bezstronność, albowiem w istocie dała obecnym adwokatom prawo do osobistego decydowania o losach aplikantów adwokackich, jako potencjalnych konkurentów.
W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej organ samorządu adwokackiego wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zaskarżone przepisy uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego zostały podjęte na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm., dalej: Prawo o adwokaturze) i jako takie nie naruszają w żadnym zakresie prawa, w tym przepisów Konstytucji RP.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że od uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Według Sądu I instancji, sporna uchwała NRA dotycząca zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego nie może być uznana zarówno za decyzję administracyjną, jak i postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Nie stanowi ona również żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a).
W ocenie WSA w W., zaskarżone rozstrzygnięcie organu adwokatury nie może być uznane również za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według Sądu I instancji, przyjąć trzeba, iż przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być wyłącznie takie czynności lub akty, które: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., - są skierowane do indywidualnego podmiotu, - mają charakter publicznoprawny, a także - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga wniesiona przez stronę skarżącą dotyczy uchwały NRA zmieniającej Regulamin aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego, a więc aktu wewnętrznego samorządu zawodowego, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie skierowanego do indywidualnego podmiotu, tylko do członków adwokatury, jakimi - w świetle przepisu art. 2 Prawa o adwokaturze - są adwokaci i aplikanci adwokaccy. Zaskarżona uchwała NRA nie stanowi zarówno czynności (lub aktu), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak i jakiegokolwiek innego aktu z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kognicji (właściwości) sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej E. P. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, stosowanych w związku z art. 58 pkt 12 Prawa o adwokaturze, a także w związku z art. 2, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 10, art. 87 ust. 1 i art. 95 Konstytucji oraz przepisem art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej stosowanym w związku z art. 9, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji, poprzez sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz z systemową zasadą objęcia kontrolą sądową wszystkich zewnętrznych działań administracji publicznej (rządowej i samorządowej, w tym samorządów zawodowych) przyjęcie stosowności przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłącznie wobec takich czynności lub aktów, które skierowano do indywidualnego podmiotu;
- 2) art. 163 § 2 zd. 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 78 i z art. 7, art. 8 i art. 10 Konstytucji, poprzez oparcie postanowienia na wykładni pozajęzykowej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a bez jej ujawnienia, uzasadnienia i wyjaśnienia.
Na podstawie art. 234 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w związku z art. 9, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji, strona skarżąca wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zapytania prejudycjalnego o zgodność z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej odmowy sądowej kontroli nakładania - w tym określania zakresu, terminu, sposobu wykonania i osób zobowiązanych do wykonania - przez nie posiadającą demokratycznego mandatu organizację zawodową adwokatów na osoby się ubiegające się o prawo wykonywania zawodu adwokata obowiązku wielokrotnego zdawania egzaminów w zakresie teorii prawa, przeprowadzanych przez czynnych w roli egzaminatorów.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że ograniczenie stosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do aktów adresowanych do indywidualnego podmiotu nie znajduje uzasadnienia ani w wykładni językowej ani wykładni pozajęzykowej omawianego przepisu. Według strony skarżącej, wykładnia systemowa przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w systemie prawa polskiego i prawa wspólnotowego, potwierdza, że oparta na nim skarga na uchwałę o zmianie Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego jest dopuszczalna.
W ocenie E. P., przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie pozwala ograniczać konstytucyjnego prawa do sądu poprzez "wykluczenie spod zaskarżenia na jego podstawie aktów adresowanych nieindywidulanie", gdyż jest przepisem jasnym.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zapytania prejudycjalnego "o zgodność z zasadami z zasadami demokracji i praworządności z art. 2 (art.
6) traktatu o Unii Europejskiej dokonanej zaskarżonym postanowieniem odmowy sądowej kontroli nakładania – w tym określania zakresu, terminu, sposobu wykonania i osób zobowiązanych do wykonania – przez nie posiadającą demokratycznego mandatu organizację zawodową adwokatów na aplikantów adwokackich ubiegających się na drodze aplikacji adwokackiej warunkującej dostęp do zawodu adwokata o prawo wykonywania zawodu adwokata, obowiązku wielokrotnego zdawania egzaminów w zakresie teorii prawa przeprowadzanych przez czynnych adwokatów w roli egzaminatorów pomimo oczywistego konfliktu interesu publicznego z indywidualnymi interesami egzaminatorów, objętego zakazem z art. 14 pkt 6 Dyrektywy 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE, 27.12.2006 r., L 376/36-68), a to wobec wielokrotnych odmów sądowej kontroli materialnej zasadności indywidualnych decyzji tej organizacji o uniemożliwieniu aplikantom dalszego realizowania aplikacji adwokackiej i wobec wielokrotnego sądowego powoływania na uzasadnienie tych odmów pozaustawowego pozaprawnego pojęcia "uznania administracyjnego", oraz wobec sądowego uznania za wystarczającą podstawę decyzji o uniemożliwieniu aplikantowi dalszego realizowania aplikacji adwokackiej negatywnej oceny przyznanej poza materialną kontrolą sądową przez stronniczych egzaminatorów".
W piśmie tym skarżąca wniosła też o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z art. 182 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów p.p.s.a., w takim zakresie, w jakim wykluczają one udział obywateli z sądowoadministracyjnego orzekania o uprawnieniach prawniczych organizacji zawodowych "mogących określać perspektywy zawodowe i wpływać na indywidualne interesy osoby aktualnie wykonującej zawód sędziego sądu administracyjnego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, spełniająca warunki formalne określone w art. 175 § 1, 176 i 177 § 1 p.p.s.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym, skonstruowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przede wszystkim konieczne jest podkreślenie, iż przedmiotem zaskarżenia konkretną skargą kasacyjną było postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy określonej przez skarżącą, to jest żądania uchylenia oznaczonej przez nią uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej - wobec wskazywanych zastrzeżeń co do jej legalności, nakazują potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego - wyłącznie tylko tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia kognicji w konkretnej sprawie sądu administracyjnego i wykazywaniu wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. W żaden sposób przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła być merytoryczna problematyka, łącząca się z badaniem legalności konkretnych, kwestionowanych przez skarżącą uregulowań uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].
Odnosząc się do pierwszego ze sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, należy zająć stanowisko, iż wbrew stanowisku skarżącej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdy są one skierowane do indywidualnie określonego podmiotu (tj. inaczej w sprawach indywidualnych). Taka wykładnia omawianego przepisu jest przyjmowana zarówno w doktrynie (vide A. Kabat w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009, Wydanie 3, str. 29-35; J.P. Tarno: "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, Wydanie 3, str. 28-31; T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz." T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, Wydanie 3, str. 61-69; B. Adamiak: "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)", ZNSA 2006, nr 2, str. 18), jak i w orzecznictwie (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 30, uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 6/09 i wiele innych) i w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotową skargę kasacyjną nie ma przesłanek, aby od niej odstąpić. W każdym razie nie wskazała ich skarga kasacyjna.
Przede wszystkim wypada podkreślić, iż art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wprawdzie zaczyna się od słowa "innych", ale nawiązuje jednak do rodzaju uregulowań zawartych w poprzedzających punktach art. 3 § 2 powołanej ustawy. Określenie "innych" odnosić należy wyłącznie do zapewnienia kontroli sądu administracyjnego (i wiążących się z nią gwarancji procesowych) również w stosunku do odmiennych od wcześniej wskazanych, ale także form konkretyzacji prawa w relacji organ administracji publicznej – obywatel. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest tak tylko pojmowanym uzupełnieniem uregulowań zawartych w art. 3 § 2 pkt 1-3 analizowanej ustawy.
Słusznie zwraca uwagę J.P. Tarno (J.P. Tarno, op.cit., str. 28), że zakres kognicji sądów administracyjnych w stosunku do aktów o charakterze generalnym (normatywnym) został uregulowany dopiero w dalszej części art. 3 § 2 p.p.s.a. (pkt 5 i 6). Nie jest to zatem tak jak wywodzi skarga kasacyjna, iż można z punktu widzenia systematyki rozpatrywać art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zestawieniu z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 omawianej ustawy.
Powołując się na art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i inne wymienione w związku z tymi artykułami przepisy konstytucyjne wnosząca skargę kasacyjną przeocza, że inny przepis ustawy zasadniczej, to jest art. 184 umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oraz innym sądom administracyjnym sprawowanie kontroli administracji publicznej, wcale nie w sposób nieograniczony, ale "w zakresie określonym w ustawie". Przy tej okazji nie sposób zaznaczyć, iż na zasadzie wyjątku art. 184 zd. 2 Konstytucji RP wprowadza orzekanie o zgodności z ustawami uchwał samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji publicznej. Usiłowania skargi kasacyjnej idą też w kierunku wskazywania na potrzebę traktowania, gdy chodzi o poddanie kontroli sądom administracyjnym, tak samo aktów "nieindywidualnych" pochodzących od organów samorządu terytorialnego, jak i o tym samym charakterze aktów samorządu zawodowego. Gdyby jednak tak istotnie było, to w art. 184 zd. 2 Konstytucji RP nie poprzestano by na wskazaniu aktów (uchwał) pochodzących tylko od organów samorządu terytorialnego.
Nie dokonując pełnego omówienia wynikającego również ze wskazanego przepisu zróżnicowania pozycji samorządu terytorialnego i samorządu zawodowego nie sposób nie podkreślić, iż samorząd zawodowy może oddziaływać poprzez wydawane przez jego organy akty tylko na swych członków (wewnątrzkorporacyjnie), którymi obywatele stają z własnej woli. Podejmowane przez organy samorządu zawodowego akty o charakterze normatywnym nie są zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego a ich możliwy zakres określa właściwa ustawa.
Zważyć trzeba, iż Prawo o adwokaturze wprowadza nadto wyraźne wyodrębnienie uchwał wewnątrzkorporacyjnych dotyczących bezpośrednio poszczególnych osób (vide art.
12) i wielokrotne wskazanie wprost na możliwość, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, zaskarżania tego typu uchwał do sądu administracyjnego. W art. 13a przewidziano zaś przesyłanie każdej uchwały Ministrowi Sprawiedliwości a w art. 14 możliwość zwrócenia się przez ten organ naczelny do Sądu Najwyższego z wnioskiem o skasowanie niezgodnej z prawem uchwały. Istnieje zatem forma kontroli legalności uchwał organów samorządu adwokackiego także tych, które nie dotyczą bezpośrednio poszczególnych osób. W sferze zaś, w której możliwa jest kontrola uchwał organów samorządu adwokackiego (tzn. w sprawach indywidualnych) przez sąd administracyjny, ten sąd będzie mógł, pozostając związanym tylko ustawami, odmówić w konkretnej sprawie zastosowania uznanej za nielegalną uchwały o charakterze generalnym, jeżeli miałaby ona rzutować na wynik badania zgodności z prawem aktu podjętego przez organ samorządu zawodowego w sprawie indywidualnej.
Warto też zaznaczyć, iż w Prawie o adwokaturze w szerokim zakresie, ale z poszanowaniem dla roli samorządu adwokackiego gwarantowanej przez art. 17 ust. 1 Konstytucji RP uregulowano zagadnienia związane z przebiegiem aplikacji i składaniem egzaminu adwokackiego, wpisem na listę adwokatów i aplikantów adwokackich.
W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na art. 58 pkt 12 Prawa o adwokaturze. Wobec braku przedstawienia uzasadnienia w tym zakresie, nie ma potrzeby ustosunkowywania się przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na marginesie jedynie można zaznaczyć, iż kwestia oceny zgodności konkretnej uchwały NRA z art. 58 pkt 12 (pomijając, iż skarga kasacyjna nie określiła jednostki redakcyjnej tego przepisu) przekraczałaby dozwolony zakres postępowania kasacyjnego dotyczącego przedmiotowego postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi.
Co do powoływanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 2 (art.
6) Traktatu o Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30 ze zm. (stanowi on, że "Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz równości kobiet i mężczyzn"), to nie można na jego podstawie budować skutecznych argumentów podważających zaskarżone postanowienie, jako że nie reguluje on zagadnienia zakresu kontroli sądowej w państwach członkowskich a uwzględnianie materii nim objętej przekraczałoby zadania konkretnego postępowania kasacyjnego.
W drugim z zarzutów skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 163 § 2 p.p.s.a oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z innymi artykułami ustawy zasadniczej (art. 7, art. 8, art. 10, art.
78) poprzez oparcie się przez Sąd I instancji na "pozjęzykowej" wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a bez jej ujawnienia, uzasadnienia i wyjaśnienia. Komentując ten zarzut wypada najpierw zauważyć, iż art. 163 § 2 reguluje jedynie kwestie doręczania postanowień wydawanych na posiedzeniu niejawnym oraz zakres dokonywanych w związku z tym doręczaniem pouczeń. Zagadnienie zaś koniecznej zawartości uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego jest przedmiotem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarga kasacyjna nie powołała formułując zarzuty. Na marginesie zaznaczyć tylko, można, że nawet w razie przyjęcia istnienia sugerowanych przez skargę kasacyjną braków w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji nie można by przyjąć możliwości ich istotnego wpływu zna wynik sprawy biorąc pod uwagę wcześniejsze wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga nie wykazała też poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, aby z racji określonego stanu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia powoływanych norm konstytucyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy uwzględnieniu dokonanych już rozważań nie było podstaw do wnioskowanych przez skarżącą wystąpień do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i Trybunału Konstytucyjnego.
Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.