Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 637/10

Uzasadnienie

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1718/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi M. M. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. M. M. G. (dalej skarżąca) na podstawie art. 24 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) dalej jako "u.r.p." złożyła wniosek o wpis na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w Z. G. Wniosek udokumentowała posiadaniem kwalifikacji zawodowych niezbędnych do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Z. G. odmówiła skarżącej wpisu na listę radców prawnych na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. uznając, że nie daje ona rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Skarżąca wniosła odwołanie.

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Rada OIRP w Z. G. ponownie odmówiła skarżącej wpisu na listę radców prawnych uznając tak, jak poprzednio, że nadal nie daje ona rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Skarżąca ponownie wniosła odwołanie.

Uchwałą z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezydium KRRP w W. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę.

Wobec powyższego skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i wpisanie na listę radców prawnych OIRP w Z. G. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości uchylił wyżej wymienioną uchwałę Prezydium KRRP i m.in. z uwagi na to, że protokół z rozmowy kwalifikacyjnej nie został sporządzony w czasie trwania tej rozmowy i nie był przedłożony skarżącej do podpisu bezpośrednio po zakończeniu rozmowy (dwa miesiące po jej przeprowadzeniu) Minister stwierdził, iż uniemożliwiło mu to ustosunkowanie się do rozbieżności zawartych w protokole i podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu.

Następnie uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydium KRRP w W. uchyliło uchwałę z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu na listę radców prawnych, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uchwałą z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Rada OIRP w Z. G. odmówiła skarżącej wpisu na listę radów prawnych, ponownie argumentując, że nie daje ona rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Skarżąca wniosła odwołanie.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Prezydium KRRP w W. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę, podzielając argumentację organu I instancji. Zdaniem Prezydium KRRP w praktyce zawodowej skarżącej, mimo złożenia przez nią w 1986 r. egzaminu sędziowskiego z wynikiem pozytywnym, nie można dopatrzeć się okresów pracy, które mogłyby doprowadzić do praktycznej nauki zawodu radcy prawnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżone uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister powołał wyrok z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt K 30/06 Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522) określający przesłanki oceny dla osób ubiegających się o wpis na listę radców prawnych, a zwolnionych z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego.

Zdaniem Ministra wymieniony wyrok TK należało tak odczytywać, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie do zawodu radcy prawnego osób, które wprawdzie zdały egzamin sędziowski, prokuratorski lub notarialny, ale nie wykonywały później realnie żadnego zawodu prawniczego. Minister, poddając analizie przebieg pracy zawodowej skarżącej stwierdził, że wykonywanie okazjonalnie czynności w kilku kancelariach na zasadzie stażu (wolontariatu), a nie regularnie w ramach umowy o pracę, czy umowy cywilnoprawnej, nie może być uznane za praktykę w zawodzie prawniczym w rozumieniu powołanego wyroku TK.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzenie przez skarżącą w Republice Federalnej Niemiec samodzielnej kancelarii doradcy prawa polskiego na zasadzie działalności gospodarczej, bez uprawnień do występowania przed sądami, nie może przesądzać o zasadności wpisu na listę radców prawnych, skoro działalność ta jest w Polsce odpowiednikiem działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Takiej praktyki zawodowej skarżącej nie można uznać za świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego.

W ocenie Ministra, który powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/06, kwestię wpisu skarżącej na listę radców prawnych należało rozstrzygać w oparciu o regulacje prawne obowiązujące od dnia 24 marca 2009 r., to jest od wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2009 r. Nr 37, poz. 286). Minister dokonał oceny sytuacji prawnej skarżącej przy uwzględnieniu treści art. 25 u.r.p. zarówno sprzed, jak i po nowelizacji. Art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p. w brzmieniu nadanym mu przez wskazaną nowelizację nie ma zastosowania, gdyż skarżąca złożyła egzamin sędziowski z wynikiem pozytywnym w 1986 r.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca w uzasadnieniu podniosła m.in., powołując się na orzecznictwo i doktrynę, że przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego nie wiąże się z wiedzą, praktyką zawodową, ani z doświadczeniem praktycznym.

Minister Sprawiedliwości odpowiedział na skargę i wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podtrzymał argumentację dotychczas prezentowaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podkreślił, że w stanie prawnym z daty złożenia przez skarżącą wniosku o wpis na listę radców prawnych, czyli w dniu [...] sierpnia 2006 r. przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. zwalniał od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny. Art. 25 ust. 2b u.r.p. stanowił jednak, że osoby te muszą spełniać wymagania z art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5 u.r.p. Oznacza to, że osoba, która zdała jeden z egzaminów wymienionych w art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. może być wpisana na listę radców prawnych bez odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego, jeżeli swoim dotychczasowym zachowaniem "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego". Przesłanka "dawania rękojmi" należytego wykonywania zawodu radcy prawnego występowała w u.r.p. przed zmianą dokonaną ustawą z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) i była najczęściej interpretowana jako zespół cech etyczno-moralnych kandydata pozwalających przypuszczać, że będzie wykonywał należycie zawód radcy prawnego.

Sąd zauważył, że w wyroku z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt K 6/06 dotyczącym wpisu na listę adwokatów na nowych zasadach TK wskazał, iż zasadność przepływu z jednego zawodu prawniczego do innego zawodu prawniczego trzeba badać każdorazowo właśnie w świetle spełnienia przesłanki dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Trybunał zaznaczył, że przepływ taki nie powinien następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. Do tego wyroku TK odwołał się w wyroku z dnia [...] listopada 2006 r. dotyczącym u.r.p. – zmienionej ustawą z 30 czerwca 2005 r. W wyroku tym wskazał, że "wadą art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego (...) umożliwia /to/ dostęp do zawodu radcy osobom bez jakiegokolwiek doświadczenia prawniczego, w tym profilującej umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem".

W obu cytowanych wyrokach TK wskazał na konieczność stosownej modyfikacji ustawowej zapewniającej dopuszczenie do wykonywania zawodów adwokata i radcy prawnego osób należycie przygotowanych. Brak stosownej regulacji ustawowej nie może prowadzić do sprzecznego z Konstytucją RP, nie gwarantującego należytego przygotowania, przepływu między zawodami. Dlatego właśnie przepisy u.r.p. o rękojmi były i są mechanizmem, który może być wykorzystany do zapewnienia właściwego poziomu zawodowego osób wpisywanych na listę radców prawnych. Po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. dopuszczających szerszy przepływ między zawodami prawniczymi, w ramach badania "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego", samorząd zawodowy dokonujący wpisu powinien poddać kontroli całokształt cech kandydata pozwalających na przyjęcie, że będzie on należycie wykonywał nowy zawód. Zarówno praktyka prawnicza, jak i odległość czasowa między zdaniem egzaminu niezbędnego do uzyskania wpisu i wnioskiem o wpis nie powinny być pominięte przy badaniu, czy kandydat "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu".

Samo odbycie aplikacji przygotowującej do innego zawodu prawniczego nie może być uznane jako wymagana praktyka prawnicza. Pogląd odmienny byłby w istocie zniesieniem wszelkich barier, co do przepływu między zawodami, a takie zniesienie barier, bez gwarancji rzeczywistego przygotowania do nowego zawodu prawniczego, również przed wejściem w życie wyroku TK, nie było dopuszczalne w świetle przepisów o konieczności dawania rękojmi.

Sąd I instancji stwierdził, że nie jest trafny zarzut naruszenia zasady nieretroaktywności prawa. Przed wejściem w życie wyroku TK z dnia [...] listopada 2006 r. obowiązywała przesłanka dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Wyrok TK opublikowany [...] listopada 2006 r. wyjaśniał tę kwestię i podkreślał znaczenie praktyki dla przepływów między zawodami. W ocenie Sądu wskazana w obu wyrokach TK data ich wejścia w życie (31 grudnia 2006 r.) nie oznacza, że przed tą datą wszyscy mający zdany jakikolwiek egzamin prawniczy mogli swobodnie żądać wpisu na listę innych zawodów prawniczych. Warunek "dawania rękojmi" obowiązywał cały czas, a konieczność jego spełnienia powinna gwarantować wykonywanie zawodu przez osoby należycie przygotowane.

Sąd podniósł, że wszystkie uchwały samorządu radcowskiego w sprawie (oprócz uchwały pierwszej z [...] października 2006 r.) oraz decyzje Ministra były podjęte w 2007 r. to jest po wejściu w życie wyroku TK i pominięcie jego treści oraz rozważań zawartych w uzasadnieniu byłoby nieuprawnione. Ochrona "interesów w toku" nie może polegać na nadmiernie liberalnej interpretacji przepisów prawa, która pozwalałaby na przepływ między zawodami prawniczymi, bez względu na przygotowanie do ich pełnienia. Natomiast powoływany w skardze wyrok NSA z [...] listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 224/07 dotyczył sytuacji, w której obie uchwały organów samorządowych zapadły przed [...] listopada 2006 r., czyli przed wyrokiem TK.

Dalej Sąd I instancji zaznaczył, że w innych swoich wyrokach NSA stanął na stanowisku, że po stwierdzeniu niekonstytucyjności zmienionego przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. "nie było możliwości wpisania na listę radców prawnych egzaminowanego aplikanta sądowego tylko na podstawie zdanego w 1985 r. egzaminu sędziowskiego bez wykazania dodatkowych elementów w postaci doświadczenia zawodowego, odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym" (tak NSA w wyroku z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 501/08). W orzeczeniu o sygn. akt II GSK 552/08 NSA wyjaśnił, że "rekonstrukcja normy w drodze wykładni sądowej w zakresie dopuszczalności wpisu osób na listę radców prawnych po 31 grudnia 2006 r., w ramach konstytucyjnego porządku prawnego, nie polega na pominięciu art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. (....), a na jego uzupełnieniu o brakującą część normatywną w zakresie rozstrzygniętym przez Trybunał Konstytucyjny, w zbiegu z przepisami art. 4 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Niekonstytucyjność normy prawnej pomijającej w swej części praktyczne doświadczenie zawodowe kandydata po zdanym egzaminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2, w stanie prawnym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nakazywała dostosować ocenę rękojmi należytego wykonywania zawodu przez kandydata w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez jej rozszerzenie o staż praktyczny w innym zawodzie prawniczym po zdanym egzaminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2".

Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż skarżąca nigdy nie pracowała w zawodzie prawniczym w formie zinstytucjonalizowanej. Dodatkowo praktyka ta nie miała charakteru samodzielnego, lecz była wykonywana pod firmą innych osób. W ocenie Sądu praktyka prawnicza, która może być uznana za okoliczność mającą wpływ na rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego nie może być, ani praktyką nabytą tylko w okresie aplikacji, ani też praktyką nabytą wyłącznie w formie zupełnie nie zinstytucjonalizowanego wolontariatu. Praktyka, która może wpływać na rękojmię należytego wykonywania samodzielnego zawodu prawniczego, jakim jest zawód radcy prawnego, musi mieć formę stałego, legalnego zatrudnienia, potwierdzonego stosownymi dokumentami. Nie jest to praktyka nabywana poprzez nieformalną i nieodpłatną pomoc, z którą nie wiąże się żadna odpowiedzialność za sposób i poziom świadczonej pracy.

Dla porównania Sąd podkreślił, że w obecnym stanie prawnym, oprócz konieczności zdania egzaminu sędziowskiego lub prokuratorskiego po dniu 1 stycznia 1991 r., wprowadzono wymóg co najmniej 3-letniej pracy na stanowiskach asesora sądowego, asesora prokuratorskiego, referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratorskiego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.), lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 (art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. a i b u.r.p.).

W tym aspekcie sprawy nawet rozpoczęcie w toku postępowania o wpis na listę radców prawnych działalności w charakterze "doradcy prawa polskiego" na terenie RFN nie spełnia w chwili obecnej wymaganych kryteriów posiadania odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym.

Powyższy wyrok w drodze skargi kasacyjnej skarżąca zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Objętemu skargą kasacyjną wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:
2. 1. art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (skarżąca podaje poniższy adres publikacyjny Konstytucji RP: Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz.145) poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że wyrok TK z dnia [...] kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 (Dz. U. z 2006 r. Nr 75, poz. 529) ma zastosowanie do przepisów u.r.p.,
3. 2. art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że wyrok TK z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 (Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522) pozwala na przyjęcie utraty mocy obowiązującej art. 25 ust. 1 pkt 3 u.r.p. w brzmieniu z dnia 30 czerwca 2005 r. w dniu ogłoszenia w/w wyroku,
4. 3. art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżąca, która ukończyła aplikację sędziowską i złożyła egzamin sędziowski, zobowiązana była po złożeniu egzaminu sędziowskiego do uzupełniania wiedzy i pracy w formie zinstytucjonalizowanej mającej charakter samodzielny, stały i potwierdzony stosownymi dokumentami po to, by możliwe było wpisanie jej na listę radców prawnych,
5. 4. błędną wykładnię art. 24 ust. 1 u.r.p. poprzez przyjęcie, że warunkiem sine qua non wpisu na listę radców prawnych było uzupełnianie wiedzy i odbycie praktyki w formie zinstytucjonalizowanej, mającej charakter samodzielny, stały i potwierdzonej stosownymi dokumentami przez kandydatów, którzy ukończyli inną niż radcowska aplikację i ubiegają się o wpis na listę radców prawnych,
6. 5. błędną wykładnię art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez przyjęcie, że rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu wiąże się z wiedzą oraz z doświadczeniem praktycznym, mimo że nie wynika to z przytoczonego przepisu;

a także:

1. II. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest:
2. 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podjęcia, w ramach kontroli działalności organów administracji państwowej oraz organów samorządu radcowskiego środków przewidzianych przez ustawę w celu usunięcia naruszenia prawa, jakiego dopuścił się Minister Sprawiedliwości oraz organy samorządu radcowskiego I i II instancji to jest obrazy przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia wszystkich przedstawionych przez skarżącą dowodów oraz całkowite pominięcie części dowodów przedstawionych przez skarżącą na potwierdzenie, że swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego oraz poprzez aprioryczne przesądzenie o wyniku postępowania bez przeprowadzenia obiektywnego postępowania dowodowego.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca argumentuje, że wyrok TK z [...] kwietnia 2006 r. odnosi się do oceny zgodności z Konstytucją RP konkretnych uregulowań zawartych wyłącznie w ustawie Prawo o adwokaturze, nie zaś w ustawie o radcach prawnych, która jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji zignorował fakt, że w wyroku z [...] listopada 2006 r. TK zastosował instytucję odroczenia utraty mocy obowiązującej wyroku, a odroczenie to nastąpiło do dnia 31 grudnia 2006 r. i zostało odniesione m.in. także do pkt 4 sentencji tego wyroku. Tym samym TK nałożył na ograny samorządu radcowskiego, organy administracji państwowej i sądy administracyjne obowiązek stosowania art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. w brzmieniu z dnia 30 czerwca 2005 r. do wszystkich przypadków, w których postępowanie wszczęto z dniem 31 grudnia 2006 r.

Skarżąca wywodzi, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji o niemożności zastosowania w sprawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p.

w brzmieniu z dnia 30 czerwca 2005 r., ponieważ przepis ten obowiązywał w dacie wydania uchwały Rady OIRP w Z. G. z dnia [...] września 2006 r. Przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 utracił moc obowiązującą dopiero pięć miesięcy po wniesieniu przez skarżącą wniosku o wpis na listę radców prawnych oraz po trzech miesiącach od dnia wydania uchwały o odmowie dokonania wpisu na listę radców prawnych przez OIRP w Z. G., więc miał w sprawie zastosowanie. A zatem skarżąca spełniła wszystkie przesłanki w momencie wszczęcia postępowania, które uprawniały ją do wpisu na listę radców prawnych w myśl u.r.p. w brzmieniu z dnia 30 czerwca 2005 r.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca zauważa, że u.r.p. nie zawiera żadnego ograniczenia czasowego, w jakim terminie od złożenia egzaminu sędziowskiego można ubiegać się o wpis na listę radców prawnych.

W ocenie wnoszącej skargę, Sąd I instancji przyjął a priori za udowodnioną argumentację Ministra Sprawiedliwości oraz organów I, jak i II instancji pomijając zupełnie merytoryczny zakres współpracy skarżącej z kancelariami. Z uzasadnienia wyroku Sądu nie wynika, jaki związek ma na przykład zinstytucjonalizowana lub płatna forma odbywanej praktyki z dawaniem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, czy stanem wiedzy kandydata. Nadto skarżąca podnosi, że wolontariat jest powszechnie uznaną formą praktycznej nauki zawodu.

Skarżąca stoi na stanowisku, że organy rozstrzygające sprawę nie wyjaśniły, na jakiej podstawie doszły do wniosku, iż jej praktyka zawodowa była "okazjonalna". Minister Sprawiedliwości nie wyjaśnił, jaki jest wystarczający merytorycznie zakres wykonywania czynności prawnych, na podstawie którego można by uznać, że dana osoba daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Organy nie wzięły w ogóle pod uwagę sporządzanych przez skarżącą w trakcie praktycznej edukacji zawodowej projektów opinii prawnych, pism procesowych i umów.

Minister Sprawiedliwości w dopowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że Sąd I instancji dokonał wszechstronnej oceny sytuacji prawnej skarżącej, odnosząc się do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów i rozpoznał sprawę indywidualnie. Wskazał, iż z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przez pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego rozumie się, obok cech moralno-etycznych, także faktyczne wykonywanie zawodu prawniczego. Minister stwierdził, że działalność skarżącej nie była związana bezpośrednio ze świadczeniem pomocy prawnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.r.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i z tej przyczyny podlega oddaleniu. Mając na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż Sąd jest związany zarzutami tej skargi, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy istotny wpływ miał wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] listopada 2006 r. (sygn. akt K 30/06). W wyroku tym Trybunał uznał przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stwarzał możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Przepis ten, zgodnie z pkt 10 wyroku, utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r.

Skarżąca w dniu [...] sierpnia 2006 r. wystąpiła z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych. Sprawa ta była kilkakrotnie rozpoznawana przez organy samorządu radcowskiego obu instancji. Ostatecznie w dniu [...] września 2008 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Z. G. wydała uchwałę odmawiającą wpisu skarżącej na listę radców prawnych. Uchwała ta poprzedzała uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymaną w mocy przez zaskarżoną decyzją Ministra Sprawiedliwości. Z powyższego wynika, że uchwały samorządów radcowskich I i II instancji jak też zaskarżona decyzja zostały wydane już po utracie mocy obowiązującej omawianego przepisu w zakresie określonym przez Trybunał Konstytucyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż w sytuacji, gdy wniosek o dokonanie wpisu był złożony jeszcze przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. w poprzednim brzmieniu. Należy podkreślić, że powołany wyżej przepis jest przepisem prawa materialnego. Przepis ten w dacie wydania uchwały przez Okręgową Radę Radców Prawnych w Z. G. ([...] września 2008 r.) już nie obowiązywał. Działanie zaś organu administracji wyrażające się w formie decyzji (w niniejszej sprawie w formie uchwały) powinno wynikać z przepisu prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania. Nie ma przy tym znaczenia, że Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych pierwszą uchwałę w sprawie wpisu skarżącej na listę radców prawnych podjęła w dniu [...] października 2006 r., bowiem uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych.

Zgodnie z objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 24 ust. 1 u.r.p., na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto: 1) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, 3) korzysta w pełni z praw publicznych,

4) ma pełną zdolność do czynności prawnych, 5) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, 6) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust.

2. Przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. stanowił, że wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p., przez błędną jego wykładnię, należy mieć na względzie, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2006 r. orzekł o jego niekonstytucyjności w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu określonych przepisem egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie. Z treści tego wyroku wynika, że niekonstytucyjność przepisu dotyczy tylko zakresu, w jakim przepis pomija określoną treść normatywną. Normę prawną wynikającą z tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym przed datą stwierdzenia jego niekonstytucyjności, należy więc interpretować z uwzględnieniem treści powyższego orzeczenia, stanowiącego swoistą wskazówkę interpretacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 552/08 stwierdził, że "Rekonstrukcja normy w drodze wykładni sądowej w zakresie dopuszczalności wpisu osób na listę radców prawnych po 31 grudnia 2006 r., w ramach konstytucyjnego porządku prawnego, nie polega na pominięciu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, a na jego uzupełnieniu o brakującą część normatywną w zakresie rozstrzygniętym przez Trybunał Konstytucyjny, w zbiegu z przepisami art. 4 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy. Niekonstytucyjność normy prawnej pomijającej w swej części praktyczne doświadczenie zawodowe kandydata po zdanym egzaminie, o którym mowa w art. 25 ust.1 pkt. 2, nakazywała dostosować ocenę rękojmi należytego wykonywania zawodu przez kandydata w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez jej rozszerzenie o staż praktyczny w innym zawodzie prawniczym po zdanym egzaminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela.

Mając na uwadze rozstrzygniecie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a zwłaszcza argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu, przyjąć trzeba, że osoba, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. może być wpisana na listę radców prawnych, jeśli wykaże się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Podzielić przy tym należy stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA o sygn. akt II GSK 552/08 oraz wyroku z dnia [...] maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 518/10, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości natury jurydycznej, odnośnie tego czy rękojmia należytego wykonywania zawodu, przewidziana jako przesłanka wpisu na listę radców prawnych, obejmuje wyłącznie cechy osobiste i dotychczasowe zachowanie kandydata, czy też wiąże się ona również z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu, w istocie tracą na ostrości a podnoszone w tym zakresie zarzuty nie mogą być uznane za zasadne.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia normy prawnej wynikającej z art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest prawidłowa. W konsekwencji powyższej wykładni okolicznością istotną i wymagającą ustalenia w sprawie z wniosku o wpis na listę radców prawnych jest, czy osoba, która domaga się tego wpisu ma zdany egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny, a także posiada odpowiednią praktykę w zawodzie prawniczym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca ubiegając się o wpis na listę radców prawnych, w 1986 r. złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin sędziowski, jednakże na stanowisko sędziego nigdy nie została powołana. W latach 1986-2006 nie wykonywała żadnego zawodu prawniczego na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia ani nie prowadziła działalności gospodarczej, której przedmiotem byłoby świadczenie pomocy prawnej. W Republice Federalnej Niemiec prowadziła doradztwo do spraw prawa polskiego. Doradztwo to miało charakter wolontariatu, nadto skarżąca nie wykonywała go na własny rachunek i na swoją własną odpowiedzialność. Od września 2007 r. do marca 2008 r. współpracowała z kancelarią radcy prawnego B. G., a następnie od marca 2008 r. prowadziła w Niemczech samodzielną kancelarię doradcy prawa polskiego.

W świetle wyżej przedstawionej interpretacji przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p. należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało decydującego znaczenia złożenie przez skarżącą z wynikiem pozytywnym egzaminu sędziowskiego, ponieważ ten fakt nie obligował automatycznie organów samorządu zawodowego radców prawnych do wpisu na listę radców prawnych. Koniecznym warunkiem jest także posiadanie praktyki prawniczej. Praktyka prawnicza, która może być uznana za okoliczność mającą wpływ na uzyskanie wpisu na listę radców prawnych nie może być ani praktyką nabytą tylko w okresie aplikacji, ani też praktyką nabytą wyłącznie w formie zupełnie nie zinstytucjonalizowanego wolontariatu. Samo oświadczenie kandydata na radcę prawnego – choćby było poparte przykładami sporządzanych przez niego pism procesowych czy projektów umów – że pracował w kancelarii radcy prawnego, wraz z oświadczeniem tego radcy prawnego, iż kandydat pomagał mu w pracy jako wolontariusz, nie mogą stanowić wystarczającego dowodu na posiadanie praktyki, od której uzależniona jest ocena, czy kandydat na radcę prawnego spełnia warunki określone w u.r.p.

Praktyka musi mieć formę stałego, legalnego zatrudnienia, potwierdzonego stosownymi dokumentami. Nie jest to praktyka nabywana poprzez nieformalną i nieodpłatną pomoc, z którą nie wiąże się żadna odpowiedzialność za sposób oraz poziom świadczonej pracy (por. wyrok WSA w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1656/07). Także rozpoczęcie – w toku postępowania o wpis na listę radców prawnych – działalności w charakterze doradcy prawa polskiego na terenie Niemiec nie może prowadzić do uznania, że skarżąca spełnia wymagane kryteria legitymowania się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Brak udokumentowanej praktyki zawodowej i blisko 20 letnia przerwa w wykonywaniu zawodu prawniczego spowodowały, że skarżąca nie mogła skutecznie domagać się wpisu na listę radców prawnych.

Należy zaznaczyć, że w zbliżonym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "(...) nie było możliwości wpisania na listę radców prawnych egzaminowanego aplikanta sądowego bez wykazania dodatkowych elementów w postaci doświadczenia zawodowego, odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym" (zob. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 501/08).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 ma zastosowanie do przepisów u.r.p., wyjaśnić należy, że wnoszący skargę kasacyjną nieprawidłowo interpretuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji powołuje wyrok Trybunału z dnia [...] kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06) jako uzupełnienie i potwierdzenie zaprezentowanej argumentacji. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Również nie jest poprawne stwierdzenie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] listopada 2006 r. (sygn. akt K 30/06) pozwala na przyjęcie utraty mocy obowiązującej art. 25 ust. 1 pkt 3 u.r.p.

w brzmieniu z dnia 30 czerwca 2005 r. w dniu wydania tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł przyjąć powyższego założenia, ponieważ art. 25 ust. 1 pkt 3 u.r.p. został uchylony przez art. 2 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361) i nie obowiązywał od 10 września 2005 r., toteż nie mógł również obowiązywać w dacie wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny – [...] listopada 2006 r. A zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 190 ust. 3 Konstytucji przez błędną wykładnię tego wyroku i stwierdzenie, że ma on zastosowanie do już wcześniej nieobowiązującego przepisu prawa.

W świetle powyższych rozważań powoływanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na naruszenie przez organy administracyjne, a w szczególności Ministra Sprawiedliwości zasad postępowania dowodowego przez to, że przedstawiony w sprawie materiał dowodowy nie został merytorycznie rozpoznany, a jego istotna część została pominięta, nie znajduje potwierdzenia. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Oznacza to, iż warunkiem koniecznym i niezbędnym czynności procesowej przeprowadzenia dowodu jest to, że dowód musi być istotny, w sensie przyczynienia się do wyjaśnienia sprawy, tym samym przydatny do stwierdzenia (ustalenia) danej okoliczności, czy też faktu.

Jak wyżej wykazano praktyka, która jest niezbędna do uzyskania wpisu na listę radców prawnych musi mieć formę zinstytucjonalizowaną, potwierdzoną stosownymi dokumentami. Jedynie przedstawienie takich dowodów byłoby istotne do oceny, czy kandydat na radcę prawnego spełnia w tym zakresie ustawowe wymogi. Skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, co więcej, nawet nie twierdziła, że odbyła praktykę w wyżej wskazanej formie. Wskazała, że współpracowała z kancelariami prawniczymi w ramach wolontariatu, a w trakcie postępowania o wpis na listę radców prawnych rozpoczęła działalności w charakterze doradcy prawa polskiego na terenie Niemiec. W tym kontekście należy przyjąć, iż wnioskowana przez skarżącą rozmowa z radcą prawnym B. G. nie może być uznana za dowód ani istotny, ani też przydatny dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Także przedstawione dokumenty nie mogły stanowić potwierdzenia posiadania przez skarżącą praktyki w zawodzie prawniczym w stopniu wystarczającym do uzyskania wpisu na listę radców prawnych.

Na marginesie zwrócić należy uwagę, że wnoszący skargę kasacyjną jako adres publikacyjny Konstytucji RP błędnie podał Dziennik Ustaw z 1982 r.

Nr 19, poz. 145. Pod wskazanym adresem publikacyjnym znajduje się tekst pierwotny ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, natomiast ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozpoznanie zarzutów.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku z 19 lutego 2010 r., działając w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.