Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 792/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którą organ ten stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. w pomniejszonej wysokości.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Dyrektora OR ARiMR. Organ ten stwierdził, że decyzja organu I instancji została doręczona do rąk adresata w dniu 4 maja 2011 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 18 maja 2011 r. Natomiast J. M. złożyła odwołanie – mimo prawidłowego pouczenia – dopiero w dniu 1 czerwca 2011 r., a zatem po terminie określonym w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). W tej sytuacji organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia Dyrektora OR ARiMR, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że przy wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów. Wobec tego uznał, że skarga J. M. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 134 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Przepis art. 134 k.p.a. nie przewiduje również jakiejkolwiek postawy prawnej do badania przez organ odwoławczy przyczyn niezachowania terminu. Stwierdzenie nawet nieznacznego przekroczenia terminu do złożenia odwołania bezwzględnie zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania i nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. W tej sytuacji organ odwoławczy, stosownie do art. 134 k.p.a., był zobowiązany do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przeciwnym wypadku – tj. prowadząc postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – organ odwoławczy dopuściłby się rażącego naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., a to z kolei w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego skutkowałoby stwierdzeniem nieważności takiego rozstrzygnięcia w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że okoliczności uchybienia terminu mogą być analizowane przez Sąd dopiero w przypadku wniesienia skargi na ostateczne postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu. Równocześnie Sąd stwierdził, że niezasadne są zarzuty skarżącej związane z jej niezdolnością do pracy, w których wskazywała, iż miała unieruchomioną rękę w okresie od 29 kwietnia do 19 maja 2011 r.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła J. M., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego w ramach przyznanego stronie prawa pomocy. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów postępowania, to jest art. 9 k.p.a., "poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktu, że pouczenie skarżącej o możliwości wniesienia środka odwoławczego nie zawierało pouczeń dotyczących sposobu".
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 9 k.p.a.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skarżąca nie podziela tez wynikających z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2007 r. o sygn. akt I OSK 284/07 oraz z dnia 6 grudnia 1999 r. o sygn. akt IV SA 2028/97, wskazujących m.in., że żaden przepis prawa nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku informowania o przysługującym prawie do wnoszenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Zdaniem skarżącej, poglądy te nie biorą pod uwagę art. 7 k.p.a.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, skoro doznała ona poważnego urazu ciała, to w sprawie należało wziąć pod uwagę pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 17 marca 1999 r. o sygn. akt I SA/Gd 1378/97. We wspomnianym orzeczeniu NSA – wskazując na poważne urazy głowy, jakich doznał skarżący w wyniku wypadku drogowego – uznał, że "z uwagi na nieporadność strony usprawiedliwioną skutkami wypadku, obowiązkiem organu podatkowego było co najmniej – zgodnie z art. 9 kpa – wobec braku wyraźnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, poinformowanie strony o uchybieniu terminu i wezwanie do oświadczenia się, czy podnoszone w odwołaniu okoliczności co do stanu zdrowia mają uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub naruszenia przepisów postępowania, przy czym w tym drugim przypadku usprawiedliwioną podstawę kasacyjną może stanowić wyłącznie takie uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej, to jest naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 9 k.p.a., które miało polegać na "nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, że pouczenie skarżącej o możliwości wniesienia środka odwoławczego nie zawierało pouczeń dotyczących sposobu". Mimo wyjątkowo nieprecyzyjnego opisania w petitum skargi kasacyjnej sposobu naruszenia powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny – mając na względzie równie lakoniczne w tym zakresie uzasadnienie złożonego środka odwoławczego, które jednakże pozwalało na ustalenie stanowiska strony – uznał, że skarżąca zarzuciła w istocie naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia strony w toku postępowania administracyjnego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oznacza, że skarżąca nie zakwestionowała podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjętej w zaskarżonym wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za Sądem pierwszej instancji, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji.
Mając na uwadze to zasadnicze w sprawie ustalenie faktyczne wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest postanowienie organu administracji stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania a nie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na to, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była ocena, czy organ administracji miał podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a., czyli Sąd powinien był skontrolować, czy strona rzeczywiście wniosła odwołanie po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Trzeba przy tym podkreślić, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079).
Wobec tego przy dokonywaniu tej oceny nie mogły mieć znaczenia okoliczności subiektywne, które ewentualnie mogłyby zostać podniesione we wniosku o przywrócenie terminu (którego – notabene – w toku postępowania administracyjnego strona w niniejszej sprawie nie złożyła; nie wskazywała wówczas również żadnych okoliczności choćby sugerujących istnienie podstaw do złożenia takiego wniosku). W konsekwencji uznać należy, że bezprzedmiotowe jest rozważanie w niniejszej sprawie kwestii, czy przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że organ administracji nie pouczył strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co miało stanowić naruszenie art. 9 k.p.a. Ewentualne stwierdzenie naruszenia tego przepisu w sposób opisany w skardze kasacyjnej nie miałoby nie tylko istotnego (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ale wręcz żadnego wpływu na wynik sprawy.
Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesporna między stronami okoliczność, że skarżąca złożyła odwołanie po terminie musiała skutkować wydaniem przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia była kwestia pouczania strony postępowania - na podstawie art. 9 k.p.a. - o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
PG