Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 640/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2387/19, po rozpoznaniu skargi C.C.P. Sp. z o.o. w W. (dalej także: Spółka, skarżąca), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także: Kolegium, SKO, organ odwoławczy) z [...] września 2019 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nałożył na Spółkę C.C.P. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 21.673,52 zł za zajęcie pasa drogowego Al. Solidarności w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim:

1. - reklamy na nośniku nr 17157L w dniach: 10 grudnia 2018 r.,1 lutego 2019 r., 5-24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r. i 2 - 4 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;
2. - reklamy na nośniku nr 18638 w dniach: 10 grudnia 2018 r. - 24 lutego 2019 r.;
3. - reklamy na nośniku z logo C.P. w dniach: 10 grudnia 2018 r., 1, 5 -12 oraz 24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r., 2 - 4 i 13 - 23 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;
4. - reklamy na nośniku nr 16433L w dniach: 10 grudnia 2018 r., 1 lutego 2019 r., 5 - 12 i 24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r.- 31 stycznia 2019 r., 2 - 4 i 13 - 23 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;
5. - reklamy na nośniku nr 16433S w dniach: 10 grudnia 2018 r., 1 i 5 - 24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r. i 2 - 4 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;
6. - reklamy na nośniku nr 16433P w dniach: 10 grudnia 2018 r., 1 oraz 5 - 24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r. i 2 - 4 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;

Podstawę prawną decyzji Prezydenta stanowił art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.- dalej u.d.p.), uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

C.C.P. Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2019 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy, w tym wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono granice pasa drogowego oraz powierzchnię jego zajęcia. Granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Spółka powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w tym miejscu, natomiast z akt sprawy nie wynika, by zostało ono wydane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na powyższą decyzję wniesioną przez C.C. Sp. z o.o. w W. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy stanowią: protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono granice pasa drogowego i jego zajęcie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Spółki, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. Solidarności w rejonie posesji nr [...] w Warszawie, we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklam o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym oraz poprzez umieszczenie w nim nośników.

W ocenie Sądu nie ma pewności odnośnie do posadowienia reklam/nośników na pasie drogowym. Na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie zostały przez uprawnioną do tego osobę wyrysowane, w odpowiedniej skali przedmioty, które, zdaniem organów, zajmują bezprawnie pas drogowy. Wbrew stanowisku SKO sporządzone fotografie, wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), powinna być sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy/nośnika wobec tych linii. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, z drugiej zaś kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy/nośnika z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia pasa drogowego. W konkluzji WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji, formułując wskazania co do dalszego postępowania, uznał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot, jednoznacznie ustalić czy reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło opisany wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego, to jest:
2. 1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. Jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 2068 z poźn. zm.; dalej jako "u.d.p.") w związku z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;
3. 2) przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;
4. II. naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
5. 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego Al. Solidarności w Warszawie w rejonie nr [...] przebiegają po ścianie budynku, ze względu na brak dowodów potwierdzających, że ściana budynku wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;
6. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;
7. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej spółki decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;
8. 4) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego Al. Solidarności w rejonie nr [...] w Warszawie oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;
9. 5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd wymienionych przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego Al. Solidarności w rejonie nr [...] przez umieszczenie w nim:
10. - reklamy na nośniku nr 17157L w dniach 10 grudnia 2018 r., 01 lutego 2019 r., 05-24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r. i 02 - 04 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;
11. - reklamy na nośniku nr 18638 w dniach 10 grudnia 2018 r. - 24 lutego 2019 r.;
12. - reklamy na nośniku z logo C.C. w dniach 10 grudnia 2018 r., 01 lutego 2019 r., 05 -12 lutego, 24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r., 02-04 lutego 2019 r. i 13 - 23 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;
13. - reklamy na nośniku nr 16433L w dniach 10 grudnia 2018 r., 01 lutego 2019 r., 05 - 12 lutego 2019 r. i 24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r.- 31 stycznia 2019 r., 02 - 04 lutego 2019 r. i 13 - 23 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;
14. - reklamy na nośniku nr 16433S w dniach 10 grudnia 2018 r., 01 lutego 2019 r., 05 - 24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r. i 02 - 04 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;
15. - reklamy na nośniku nr 16433P w dniach 10 grudnia 2018 r., 01 lutego 2019 r., 05 - 24 lutego 2019 r., natomiast w dniach 11 grudnia 2018 r. - 31 stycznia 2019 r. i 02 - 04 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika;

bez zezwolenia zarządcy drogi, co powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z [...] września 2019 r. nr [...]

C.C.P. Sp. z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są zarzuty procesowe podniesione w punktach II.1-II.3 petitum skargi kasacyjnej. Wprawdzie w tych zarzutach SKO zarzuca naruszenia różnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak we wszystkich pojawia się wspólna podstawa, jaką jest twierdzenie, że skarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zakłada, że Kolegium nieprawidłowo ustaliło i oceniło stan faktyczny sprawy, nie wyjaśniając i nie ustalając granic pasa drogowego. Sposób skonstruowania tych zarzutów i ich treść uzasadniają zatem ich łączne rozpoznanie.

Oceniając przedstawione w tym zakresie stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest poprawny i odpowiada prawu. W postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia oraz wykazania w przekonujący sposób, że zaktualizowały się wszystkie przesłanki faktyczne i prawne jej nałożenia, co ze swej istoty zakłada obowiązek wykazania, że w świetle ustalonych faktów zachowanie przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego. Stanowi to warunek konieczny uznania tego działania organu za zgodne z prawem. Wykonywaniu kompetencji polegającej na stosowaniu sankcji prawnej za naruszenie norm administracyjnoprawnych, nie może bowiem towarzyszyć żadna dowolność czy arbitralność.

W rozpoznawanej sprawie dotyczącej sankcji nakładanej na stronę z powodu naruszenia bez zezwolenia granic pasa drogowego, precyzyjne ustalenie przebiegu pasa drogowego jest podstawową okoliczności faktyczną, która musi być stwierdzona w wyniku prawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Zasadnie zatem podkreślił Sąd pierwszej instancji, że ustalenie granicy pasa drogowego musi być jednoznaczne i ma znajdować potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, w tym także w mapach, które jednoznacznie wskazują przebieg pasa drogowego. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Wadliwe określenie tej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych argumentacja, wobec jej ogólności, nie przeciwstawia żadnych przekonujących, a co za tym idzie skutecznych argumentów podważających stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym. Na żadnej z map nie został naniesiony (wrysowany) w odpowiedniej skali sporny w sprawie obiekt (na wyrysie mapy ewidencyjnej nośnik reklamy został zlokalizowany poprzez naniesienie flamastrem), co prowadzi do wniosku, że brak jest pewności co do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym. W kontekście stanowiska Sądu pierwszej instancji należałoby więc podnieść, że sporządzona w odpowiedniej skali mapa mogłaby służyć zobrazowaniu rzeczywistego usytuowania obiektu w relacji do pasa drogowego (jego granic i przestrzeni), a co za tym idzie jednoznacznemu wykazaniu jego zajęcia, co mogłoby dopiero stanowić podstawę do nałożenia sankcji.

Podważeniu zasadności poglądu Sądu pierwszej instancji o brakach w zakresie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie może służyć argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do znaczenia dowodów w postaci mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. Kolegium nie przeciwstawiło bowiem argumentom WSA dowodów, których treść miałaby przekonywać o zasadności wniosków wyprowadzonych przez organ z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Organ akcentuje, że co do zasady położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia, zaś budynek został wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej obrazującej granice działki ewidencyjnej. Nie kwestionuje jednak jednocześnie zasadności oceny Sądu pierwszej instancji, że "nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego", co ma zasadnicze znaczenie dla wniosku o istnieniu rzeczywistej kolizji wymienionego obiektu z pasem drogowym, czyli rzeczywistego "wejścia" tego obiektu w przestrzeń pasa drogowego, i tym samym jego zajęcia. Z tych powodów te zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

Częściowo trafne okazały się natomiast podniesione w skardze kasacyjnej argumenty SKO dotyczące dopuszczalnych środków dowodowych w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (powołane w punktach I.1.-I.2 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem restrykcyjnego założenia Sądu pierwszej instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Podkreślić należy, że ustawa o drogach publicznych nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego ostatnio powołanego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.).

Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej - szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005r. (Objaśnienia do Działu VIII).

Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że może być dokonywane jedynie w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny.

Nie oznacza to jednak, że podstawą nałożenia kary mogą być swobodnie poczynione ustalenia co do granic pasa drogowego, a więc ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z dokumentami wcześniej wskazanymi. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania, z precyzyjnie naniesioną lokalizacją obiektów reklamowych umieszczonych w pasie drogowym, poprawnie został w tej sprawie oceniony przez Sąd jako naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek Sąd pierwszej instancji błędnie założył, że istotne dla sprawy ustalenia mogą być zrealizowane jedynie w trybie ściśle wskazanych działań geodezyjnych (map lub operatu).

Z tych powodów zarzuty kasacyjne podniesione w punktach II.1-II.3 nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest również podniesiony w punkcie II.4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem organ nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia tego przepisu, poprzestając jedynie na sformułowaniu zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, nie przywołując nawet tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie za podstawę wyrokowania stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). Naruszenie art. 133 p.p.s.a. może bowiem stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej w powołanym przepisie naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika aby organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkty I.1.-I.2. petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca autor skargi kasacyjnej oraz we wskazywanym kontekście, Sąd pierwszej instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, których konsekwencją miałby być pogląd, którego prawidłowość organ kwestionuje. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. został bowiem jedynie przywołany, zaś do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy Sąd pierwszej instancji jedynie odesłał.

Sąd nie przeprowadzał także egzegezy przepisów § 75 – 77 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a jedynie stwierdził, że wobec braków w zakresie niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie "(...) dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, (...) sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania (...)".

Analiza treści zarzutów materialnoprawnych podniesionych w punktach I.1.-I.2. petitum skargi kasacyjnej w zestawieniu z ich uzasadnieniem prowadzi do wniosku, że skarżące kasacyjnie Kolegium podważa nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, co ocenę Sądu pierwszej instancji o nieprawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza o potrzebie przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Podważeniu tego stanowiska Sądu nie mogły jednak służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, te zaś okazały się niezasadne – o czym była już mowa.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., sformułowany w punkcie II.5 petitum skargi kasacyjnej, którego istota sprowadza się do niezastosowania tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 - 3 i art. 151 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo).

Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 - 3 lub art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika Spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.