Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 16/09, oddalił skargę A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z [...] kwietnia 2007 r., odmówił A. Z. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na skutek wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r., uchylił decyzję ZUS z dnia [...] lipca 2007 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w uzasadnieniu decyzji nie rozważono wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącej.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając ponownie wniosek [...] na podstawie art. 28, art. 30 oraz 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2007 r.
W uzasadnieniu wskazał, że A. Z. została objęta ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lipca 2001 r. do dnia [...] lutego 2007 r.
Organ ustalił, że skarżąca mieszka, wraz z mężem i synem, w domu o powierzchni ok. 150 m2, usytuowanym na działce o powierzchni 774 m2, składającym się z 6 pokoi, którego wraz z mężem jest właścicielką (księga wieczystą nr [...]). Skarżącej przyznano świadczenie rehabilitacyjne na okres [...] miesięcy tj. od [...] kwietnia 2007 r. do [...] lutego 2008 r. Po upływie tego okresu A. Z. nie ubiegała się o przyznanie świadczenia rentowego i podjęła zatrudnienie w Zespole Ekonomiczno - Administracyjnym Placówek Oświatowych w Z. na stanowisku nauczyciela z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł. Wobec powyższego organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy, nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenia społeczne wskazanych w art. 28 u.s.u.s.
Zdaniem organu sytuacja materialna A. Z. umożliwia jej opłacenie należności z tytułu składek. Uregulowanie tych należności nie pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.
W konkluzji organ wskazał, że skarżąca nie spełniła przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca posiada majątek (nieruchomość), w stosunku do którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych może podjąć czynności zmierzające do zabezpieczenia swoich wierzytelności, oraz przeprowadzić egzekucję administracyjną.
Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że organ zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. uwzględnił całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na tej podstawie dokonał oceny poszczególnych dowodów i ustalił w ten sposób stan faktyczny.
Sąd podkreślił, że decyzja ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, że nawet stwierdzenie zaistnienia określonych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie obliguje organu do umorzenia tych należności.
Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na której to nieruchomości ZUS dokonał zabezpieczenia składek przez wpis hipoteki przymusowej. Przy tym A. Z. pracuje i z tego tytułu uzyskuje wynagrodzenie w wysokości [...], zł brutto miesięcznie. Pozostałe należności objęte są egzekucją administracyjna, i pozostają do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Starogardzie Gdańskim. Skarżąca nie wykazała, że spłata zadłużenia spowoduje zbyt ciężkie skutki dla jej rodziny.
A. Z. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.) przez przyjęcie, że nie zachodzi po stronie skarżącej brak całkowitej nieściągalności składek z powodu, iż opłacenie składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez to, że skarżąca działająca bez adwokata lub radcy prawnego nie była wystarczająco pouczana o skutkach prawnych czynności procesowych i skutkach ich zaniedbań oraz art. 11 k.p.a. przez to, że w postępowaniu pominięto istotne okoliczności podnoszone przez stronę.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z doświadczenia życiowego wiadomo, ile kosztuje utrzymanie domu o pow. 150 m2, na koszty te składaj się energia elektryczna, woda, odprowadzenie ścieków, oraz zakup leków, wydatki na naukę w szkole 15 letniego syna skarżącej. Wskazał, że organ nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym skarżącej. Nie rozważył jej sytuacji zdrowotnej.
Podkreśliła, że podjęcie pracy było wyrazem poświęcenia dla rodziny, a szczególnie dziecka, gdyż wynagrodzenie za pracę jest "wyższe od zasiłków". ZUS nie dokonał ustaleń na okoliczność, że dom skarżącej obciążony jest hipoteką na rzecz banków i jaka część zobowiązań wobec banków pozostaje nie zapłacona.
Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżąca podniosła, że organ administracyjny, zobowiązany był pouczyć skarżącą, że nie wykazanie takich okoliczności jak: wysokość miesięcznych zobowiązań, jej stan zdrowia oraz obowiązki wobec dziecka może spowodować niekorzystne skutki postępowania w postaci odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zaniechanie takiego pouczenia doprowadziło do naruszenia przepisów art. 6 p.p.s.a. Tym samym ZUS zaniedbał swoich obowiązków, co doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia sprawy.
Skarżąca podniosła, że ZUS Oddział G. - wbrew zaleceniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., a dotyczącym kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotnej skarżącej - pominął okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że z uwagi na brak istnienia w niniejszej sprawie przesłanek nieważności postępowania, ocenie zostały poddane wyłącznie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa.
Kontroli sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
W związku z oparciem skargi kasacyjnej zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów prawa procesowego skarżąca w pierwszej kolejności podniosła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 p.p.s.a. przez to, że "skarżąca działająca bez adwokata lub radcy prawnego nie była wystarczająco pouczana o skutkach prawnych czynności procesowych i skutkach ich zaniedbań".
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy wskazać, że jest on nietrafne. Zgodnie z art. 6 p.p.s.a, sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Potrzebną wskazówką, w rozumieniu tego przepisu, jest taka wskazówka, bez której strona byłaby pozbawiona wpływu na toczące się postępowanie i nie mogłaby realizować swoich uprawnień przez co pozbawiona byłaby prawa do sądu.
Sąd winien pouczać stronę zarówno o skutkach prawnych czynności procesowych, które na danym etapie postępowania powinna ona podjąć, jak i skutkach prawnych nieodkonania tych czynności w ogóle lub w określonym zakresie. Obowiązek pouczenia przez Sąd odnosi się do pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i dających stronie gwarancje prawa do obrony (por. wyrok SN z 13 lipca 2000 r., II UKN 639/99, OSNAP 2002, nr 3, poz. 78). Wypełnienie przez Sąd obowiązku ustanowionego w art. 6 p.p.s.a. podlega ocenie in concreto. Należy mieć przy tym na względzie zasadę udzielania informacji konkretnemu podmiotowi występującemu przed sądem administracyjnym.
Tymczasem treść tego zarzutu w powiązaniu z jego uzasadnieniem nakazuje przyjąć, że skarżąca utożsamia obowiązek udzielenia pouczenia wynikającego z art. 6 p.p.s.a. i odnosi go do działania organu administracji publicznej – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w G. – na gruncie postępowania administracyjnego. Treść art. 6 p.p.s.a. odnosi się – jak to wyżej wskazano – jedynie do udzielania informacji podmiotowi przed sądem administracyjnym, a nie przed organem administracji publicznej. Stąd zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (In fine) tj. "naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącą" należy zauważyć, że przepis ten stanowi, że organ powinien wyjaśnić stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się załatwiając sprawę. W rozpoznawanej sprawie organy przedstawiły motywy rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający wszystkie istotne okoliczności sprawy. Brak jest w związku z tym dostatecznych podstaw do przyjęcia, że strona nie poznała przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Niewątpliwie do naruszenia zasady określonej w art. 11 k.p.a. nie dojdzie wówczas, gdy organ podjął wszystkie niezbędne kroki, by wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się załatwiając sprawę, lecz strona nie zaakceptowała stanowiska organu. Subiektywne przekonanie skarżącej o nietrafności rozstrzygnięcia nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem art. 11 k.p.a.
Przechodząc do zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego należy podnieść, że naruszenie takich przepisów może polegać na niewłaściwym zrozumieniu treści lub znaczenia normy prawnej. Typowe niewłaściwe zastosowanie przepisów prawnych polega natomiast na błędzie w subsumcji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., I OSK 1030/07).
Na wstępie należy podkreślić, że postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pozostawał w ścisłym związku z zarzutami naruszenia przepisów procesowych. Kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony postępowania.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy zasadnie odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przepisów dotyczących tej problematyki.
Kwestie związane z umorzeniem należności z tytułu składek reguluje art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r.
W myśl art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5). Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4).
Treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wskazał okoliczności, świadczące o tym, że ZUS, odmawiając umorzenia składek, nie przekroczył granic swobodnego uznania, a zatem prawidłowo ustalił stan faktyczny i uzasadnił swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że w stosunku do A. Z. nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, niekwestionowanym bowiem faktem było to, że skarżąca mieszka, wraz z mężem i synem, w domu o powierzchni ok. 150 m2, usytuowanym na działce o powierzchni 774 m2, składającym się z 6 pokoi, którego wraz z mężem jest właścicielką.
Sąd Rejonowy w S. G. Wydział Ksiąg Wieczystych dla tej nieruchomości prowadzi księgę wieczystą oznaczoną KW Nr [...]. Skarżącej przyznano świadczenie rehabilitacyjne na okres [...] miesięcy. Przy tym A. Z. podjęła zatrudnienie w Zespole Ekonomiczno - Administracyjnym Placówek Oświatowych w Z. na stanowisku nauczyciela. Z tego tytułu otrzymywała wynagrodzenie, które zgodnie z zaświadczeniem pracodawcy z dniu [...] maja 2008 r., wynosiło [...]zł. Ponadto Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia, że skarżąca posiada majątek, z którego możliwe było prowadzenie egzekucji.
Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, słusznie uznał, że wobec ściągalności składek brak jest podstaw do ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. Sąd I instancji prawidło także ocenił stanowisko organu, że w prawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przesłanką umożliwiającą umorzenie należności jest także, w myśl powołanych przepisów, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Sąd I instancji zasadnie przyjął, że również w tym zakresie organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, dokonał bowiem analizy sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej, prawidłowo wyważając interes społeczny i interes strony, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2008 r.
W tym miejscu wskazać należy, że ZUS ponownie rozpoznając sprawę z wniosku A. Z. - zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. - uwzględnił całość zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonał oceny poszczególnych dowodów i ustalił stan faktyczny.
Na marginesie tylko wskazać należy, że oprócz umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne możliwe są również inne formy ulg umożliwiające wyjście z zadłużenia, np. art. 29 u.s.u.s. przewiduje rozłożenie na raty płatności zaległych składek i z tego uprawnienia A. Z. może skorzystać.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.