Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 października 2016 r., sygn. akt II GSK 645/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie ze skargi B. P., P. P. i J. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżących kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (sygn. akt VI SA/Wa 659/14).

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej koncesję z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], udzieloną O. Sp. z o.o. [...] przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] gmina M. i Ł., powiat [...], województwo [...] – w części dotyczącej działki nr [...].

Stwierdzenia nieważności decyzji w części domagali się J. W. i P. P. (skarżący) – właściciele działki o nr [...], położonej w granicach utworzonego koncesją obszaru górniczego.

Koncesja z dnia [...] stycznia 1993 r. została zmieniona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a., m.in. w zakresie przedłużenia okresu jej ważności do dnia 31 grudnia 2028 r.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2009 r.). P. P. oraz J. W. wystąpili do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. koncesji w części dotyczącej działki nr [...]. Wnioskodawcy w ww. piśmie wskazali między innymi, iż w dniu [...] lutego 2008 r. nabyli od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w O. ww. działkę. Część przedmiotowej działki położona jest w granicach obszaru górniczego, w obrębie którego O. Sp. z o.o. uprawnione są do prowadzenia eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża. Okoliczność ta, zdaniem wnioskodawców utrudnia im możliwość podjęcia działalności gospodarczej na terenie działki nr [...], polegającej na wydobywaniu kopaliny, co z kolei prowadzi do naruszenia przysługującego im prawa własności.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...].

Pismem z dnia [...] września 2009 r. P. P. i J. W. złożyli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Natomiast pismem z dnia [...] października 2009 r. Minister Środowiska wezwał P. P. i J. W. do sprecyzowania żądania poprzez pisemne poinformowanie czy ww. pismo należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w trybie art. 127 § 3 k.p.a.) zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. (znak: [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Ministra Ochrony Środowiska. Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...] czy też jako wniosek o zmianę ww. decyzji koncesyjnej.

Organ w ww. piśmie wezwał również do sprecyzowania żądania, poprzez wyjaśnienie czy pismo z dnia [...] września 2009 r. należy traktować jako nowy wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zmieniającej koncesję czy też jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie w jakim podjęta została zaskarżona przez wnioskodawców decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r.

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. zatytułowanym "sprecyzowanie pisma z dnia [...] września 2009 r." P. P. i J. W. wnieśli o zmianę decyzji koncesyjnej w części dotyczącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak. [...]) polegającą na odłączeniu działki nr [...] z decyzji koncesyjnej wydanej wcześniej O., ponieważ decyzja ta wydana została po dacie zmiany ustawy Prawo geologiczne i górnicze definiującej, iż ubiegający się o koncesję na wydobycie kopalin metodą odkrywkową ma obowiązek wykazania się prawem do nieruchomości (w granicach której ma być wykonywana, zamierzona działalność), lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa, a więc zmiana decyzji koncesyjnej powinna być wydana zgodnie ze znowelizowanym prawem górniczym uwzględniającym prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe do władania nieruchomością.

Nadto podnieśli, że O. nie była właścicielem działki [...] ani nie posiadała żadnego prawa do tej nieruchomości. Skarb Państwa sprzedając tę działkę nie dokonał żadnych stosownych zapisów w księdze wieczystej ograniczającej w jakimkolwiek stopniu to prawo. A więc Wojewoda [...] dokonując zmiany decyzji koncesyjnej powinien ten fakt uwzględnić w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak: [...]) i dokonać odłączenia działki nr [...] z terenu objętego koncesją przyznaną O. Organ uznając, iż wniosek obejmuje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. wniosek ten rozpoznał i decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., w części dotyczącej działki nr [...].

Działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez spółkę, organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 131 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r., wydanym na skutek skargi wniesionej przez O. (sygn. akt: VI SA/Wa 1395/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...].

Na wstępie Sąd wskazał na wadliwość działania organu, która w kontrolowanej sprawie przejawiła się w postaci zasugerowania wnioskodawcom innej, aniżeli początkowo obrana drogi postępowania administracyjnego. Na skutek tych sugestii skarżący zamiast początkowo wskazywanej drogi dochodzenia swoich praw – stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej z [...] stycznia 1993 r. – zaczęli domagać się częściowego stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję (decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r.). Sąd nakazał w tej sytuacji organowi zbadanie rzeczywistej woli stron odnośnie procedury, z której zamierzają skorzystać.

Ponadto Sąd zarzucił organowi brak wykazania przy pomocy stosownych dowodów w zakresie prawa własności do działki nr [...] po stronie wnioskodawców, co ma znaczenie przy ustaleniu ich interesu prawnego w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w merytoryczną ocenę decyzji i w konsekwencji nie odnosił się do zarzutów skargi w tym zakresie. Podkreślono jednak, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ten przepis został w podstawie decyzji powołany, organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznał, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i prawa materialnego - art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 stycznia 2001r. o zmianie tej ustawy.

Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga także pełnego uzasadnienia przyczyn takiego stwierdzenia z niezbędną w tym przypadku analizą stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia decyzji koncesyjnej. Wówczas dopiero można stwierdzić i ocenić, czy naruszenie prawa spowodowane zostało błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim zastosowaniem czy też doszło do rażącego naruszenia prawa, za które w utrwalonym w tym względzie orzecznictwie uznaje się w szczególności oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność, czy oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron.

Nie wdając się w ocenę zasadności podnoszonych w skardze wątpliwości co do tego jakiej części decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczy stwierdzona przez organ nieważność (gdyż w przedstawionym wyżej stanie rzeczy byłoby to przedwczesne) Sąd podniósł, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji winna być ściśle w swym rozstrzygnięciu powiązana z rozstrzygnięciem, którego nieważność jest stwierdzona. Podkreślił, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. obejmowała zmianę terminu ważności koncesji ustalenia ilości zasobów złoża i zobowiązanie O. do utworzenia funduszu likwidacji zakładu górniczego. Złożoność tego rozstrzygnięcia wymaga zatem szczególnej precyzji w formułowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wnioskodawcy doprecyzowali, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2002 r. w części odnoszącej się do działki nr [...], stanowiącej ich własność.

Do akt sprawy dołączono także akt notarialny nabycia własności ww. działki przez wnioskodawców od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w O. w dniu [...] lutego 2008 r.

Rozpoznając sprawę na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku, po rozpatrzeniu wniosku O. sp. z o.o. w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...] (ze zm.) na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], gmina M. i Ł., powiat [...], woj. [...], w części dotyczącej działki nr [...].

Minister wyraził pogląd o posiadaniu interesu prawnego przez wnioskodawców, wywodzonego z ich prawa własności nieruchomości położonej w obszarze górniczym utworzonym koncesją na wydobywanie kopaliny. Podstawą stwierdzenia nieważności części decyzji było przyjęcie, iż rażącym naruszeniem prawa było pominięcie zgody jednej ze stron postępowania w przedmiocie zmiany decyzji koncesyjnej w trybie art. 155 k.p.a. – Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa będącego poprzednikiem prawnym wnioskodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na skutek skargi wniesionej przez O. sp. z o.o., wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1585/12) uchylił obie wydane w sprawie decyzje, stwierdzając naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. w zakresie niedostatecznego uzasadnienia przyczyn stwierdzenia nieważności, niedokonania dostatecznej analizy stanu prawnego – w tym obowiązującego w dacie podjęcia decyzji koncesyjnej i nie zastosowania się do wskazania, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji winna w swym rozstrzygnięciu ściśle wiązać się z rozstrzygnięciem, którego nieważność jest stwierdzana.

Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. nie dotyczyła zmiany granic obszaru górniczego, nie określała numeru ewidencyjnego działki natomiast zaskarżona decyzja dotyczy konkretnej działki o nr [...] a zatem nie zawiera żadnego z elementów decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Tymczasem Sąd wskazał organowi, jak już była o tym mowa powyżej, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji winna być ściśle w swym rozstrzygnięciu powiązana z rozstrzygnięciem, którego nieważność jest stwierdzona, czego jednak Minister nie uczynił. Decyzja poddana kontroli w ww. wyroku Sądu stwierdzała nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej koncesję z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] udzieloną O. Sp. z o.o., w części dotyczącej działki nr [...] natomiast zaskarżona decyzja różni się jedynie dodaniem "...na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], gmina M. i Ł., powiat [...], woj. [...]". W konsekwencji decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie koreluje przedmiotowo z decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku.

Po zwrocie akt przedmiotowego postępowania przez Sąd, Minister Środowiska zwrócił się do wnioskodawców, czy nadal podtrzymują swoje stanowisko dotyczące żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. (nr [...]) w części dotyczącej działki nr [...].

Pismami z dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. pełnomocnik reprezentujący wnioskodawców potwierdził, iż podtrzymują oni swoje stanowisko w tym zakresie. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. wskazano, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem zarówno art. 155 k.p.a. (wydana została bez zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która winna być także stroną postępowania zakończonego ww. decyzją), jak i art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 2002 r.), który do uzyskania koncesji wymagał, ażeby przedsiębiorca ubiegający się o koncesję (lub jej zmianę) wykazał się wymaganym prawem do nieruchomości bądź przyrzeczeniem jego ustanowienia.

Jednocześnie według wnioskodawców, nie powinno budzić wątpliwości, że O. Sp. z o.o. ubiegając się o zmianę koncesji winna spełniać wszelkie prawem przewidziane wymogi do jej uzyskania, pomimo iż przepis art. 16 ust. 5a p.g.g. został wprowadzony do tej ustawy dopiero ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Powyższe potwierdza również pośrednio brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej (w brzmieniu z dnia [...] czerwca 2002 r.), zgodnie z którym udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu w stosunku do wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej, z czego należy wnosić, że do udzielenia oraz zmiany koncesji stosować należy te same zasady postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, w tym przede wszystkim każdorazowo weryfikować spełnianie przez podmiot ubiegający się o koncesję ustawowych warunków jej posiadania.

Ponadto wskazano, iż w treści wniosku O. sp. z o.o. z lutego 2002 r. zamieszczono stosowny pkt. 3 pt.: "Prawa wnioskodawcy do terenu" i wymieniono w nim nieruchomości, których wniosek o zmianę koncesji miał dotyczyć. Co istotne, wśród nieruchomości tam wskazanych nie ma działki nr [...] (stanowiącej własność wnioskodawców), ani też działki nr [...] stanowiącej w dniu [...] czerwca 2002 r. własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powyższe wskazywać może, że decyzja o zmianie koncesji z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana ponad żądanie zgłoszonego przez przedsiębiorcę wniosku o zmianę koncesji, co również potwierdza wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. - w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymano dotychczas reprezentowane stanowisko, iż wnioskodawcy legitymują się statusem stron przedmiotowego postępowania, gdyż są następcami prawnymi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która w dacie decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. była właścicielem działki nr [...] (obecnie nr [...]). Źródłem ich interesu prawnego jest więc przysługujące im prawo własności do działki nr [...], położonej w granicach utworzonego koncesją obszaru górniczego.

Ponadto organ zauważył, iż obszar i teren górniczy koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], został ostatecznie ustalony decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. (znak: [...]) zmieniającą pierwotną decyzję koncesyjną. Przepisy p.g.g. w ówczesnym brzmieniu nie przewidywały zaś dodatkowych wymagań dla przedsiębiorcy odnośnie wykazywania prawa do terenu (przestrzeni) w ramach którego projektowana działalność (w tym polegająca na wydobywaniu kopalin) miała być wykonywana. Poza tym pkt 6 decyzji koncesyjnej nadano brzmienie: "niniejsza koncesja nie narusza praw właścicieli gruntowych". Wzmiankowany przez wnioskodawców art. 16 ust. 5a (w świetle którego "Do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji"), został wprowadzony zaś do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze już po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Zatem organ koncesyjny wydając tą decyzję nie mógł działać na jego podstawie, a w konsekwencji nie można przyjmować, iż nastąpiło wówczas jego naruszenie.

Co prawda, dyspozycja art. 15 ust. 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej (w brzmieniu z dnia [...] czerwca 2002 r.), wskazywała, iż zmiana koncesji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże pośrednie wnioskowanie, że organ powinien każdorazowo weryfikować spełnianie przez podmiot ubiegający się o zmianę koncesji ustawowych warunków jej posiadania, jest nadużyciem. Ustawa p.g.g. stanowiła zaś (i stanowi nadal) lex specialis w stosunku do ustawy - Prawo działalności gospodarczej (i następnej), zatem przesłanką odmowy udzielenia koncesji mógł być wówczas jedynie art. 26 b p.g.g. Ustosunkowując się natomiast do podniesionego zarzutu rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Minister Środowiska wskazał, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, nie pozostawiające pola do odmiennych interpretacji tego prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje natomiast rozbieżność czy zgodę, o której mowa w regulacji art. 155 k.p.a. powinny wyrazić wszystkie strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., II SA/Wa 1703/09), czy też wymóg uzyskania tej zgody dotyczy jedynie stron postępowania, które "nabyły prawo" na mocy decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., II SA/Wa 670/10).

Mając na uwadze powyższe, Minister Środowiska uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. ([...]), nie jest dotknięta żadnym uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie narusza ona rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - we wnioskowanym zakresie. Ponadto mając na uwadze wiążące dla organu wytyczne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2011 r. (VI S.A./Wa 1395/10) i z dnia 6 listopada 2012 r. (VI SA/Wa 1585/12), należało wskazać, iż w badanej sprawie zakres przedmiotowy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nie odnosi się do nieruchomości wchodzących w skład obszaru górniczego.

Zatem brak jest powiązania między tą decyzją, a żądaniem wnioskodawców zmierzającym do weryfikacji tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] położonej w granicach utworzonego koncesją obszaru górniczego. Nie można więc było stwierdzić nieważności decyzji w zakresie, który w ogóle nie był jej przedmiotem.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. P. P., B. P. oraz J. W. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]) Minister Środowiska utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 16 ust 5 ustawy p.g.g. obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. ustawodawca dopuścił możliwość zmiany koncesji, przy jednoczesnym nałożeniu na przedsiębiorcę obowiązku uzgodnienia jej z właściwym organem współdziałającym. W regulacji ustawowej brak jest innych uregulowań ograniczających możliwość zmiany koncesji. Powoływany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 28 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy p.g.g. stanowi, iż koncesja wygasa z upływem czasu na jaki została wydana. Z ww. regulacji w żadnej mierze jednak nie wynika zakaz lub jakiekolwiek ograniczenie dokonania zmiany koncesji polegającej na przedłużeniu terminu jej obowiązywania (oczywistym jest przy tym, iż zmiana taka winna zostać dokonana jeszcze przed upływem okresu obowiązywania koncesji).

W tej sytuacji, skoro przepisy szczególne (regulacja ustawy p.g.g.) nie zakazywały zmiany koncesji (w tym zmiany polegającej na przedłużeniu terminu ważności koncesji), należało uznać, iż brak było przeszkód do oparcia ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. na regulacji ówcześnie obowiązującego art. 155 k.p.a. Powoływana zaś przez wnioskodawców konieczność przeprowadzenia w badanej sprawie nowego postępowania koncesyjnego celem dokonania opisywanej zmiany koncesji nie znajduje podstawy prawnej. Wymóg taki uregulowany w art. 16 ust. 5a ustawy p.g.g. został bowiem wprowadzony przez ustawodawcę już po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Bezzasadne było również twierdzenie wnioskodawców jakoby dokonanie przez Wojewodę [...] opisywanej zmiany koncesji bez stosownego wniosku (o jej zmianę) pochodzącego również od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa świadczyło o rażącym naruszeniu art. 155 k.p.a. Skoro koncesja z dnia [...] stycznia 1993 r. na wydobywanie kopaliny ze złoża [...] udzielona została O. Sp. z o.o., to tylko i wyłącznie ww. spółka uprawniona jest do żądania jakichkolwiek jej zmian.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony przez wnioskodawców zarzut jakoby opisywana decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. wydana była bez podstawy prawnej (w tym przypadku ponad żądania O. Sp. z o.o. zawarte we wniosku o zmianę koncesji). Co prawda we wniosku z dnia [...] lutego 2002 r. w którym O. Sp. z o.o. wystąpiła o udzielenie nowej koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża [...], spółka określiła proponowany zasięg eksploatacji pomijając nieruchomość gruntową o nr [...] (z której następnie wydzielono działkę o nr [...] stanowiąca obecnie własność wnioskodawców). Jak wynika jednak z akt sprawy, w piśmie z dnia 9 maja 2002 r. ww. wniosek o udzielenie koncesji został następnie wycofany przez O. Sp. z o.o., a spółka wystąpiła do Wojewody [...] o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. terminu ważności koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] stycznia 1993 r. Mając na uwadze treść ww. żądania spółki, oczywistym jest, iż Wojewoda [...] przedłużył termin obowiązywania koncesji w jej pierwotnym zakresie, a więc również w stosunku do działki o nr [...], która objęta była ustalonym w ww. koncesji obszarem górniczym.

B. P., P. P. i J. W. wnieśli skargę na powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w świetle wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nieuprawnionym byłoby stanowisko, iż skoro trudności nastręcza sformułowanie osnowy decyzji stwierdzającej nieważność w części, która nie jest w żaden sposób wyodrębniona w decyzji, której nieważność jest przedmiotem postępowania, to rozwiązania tej sytuacji nie stanowi odstąpienie od wyeliminowania wadliwej decyzji w tym trybie, lecz poszukiwanie właściwej drogi rozstrzygnięcia problemu, włącznie z podjęciem postępowania z urzędu w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadami w całości, co poddawali pod rozwagę organu skarżący – m.in. – we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przechodząc do oceny poglądów prawnych organu co do przesłanki rażącego prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] sierpnia 2013 r. Sąd doszedł do wniosku, iż są one nieprawidłowe.

Zdaniem Sądu bezspornym było w sprawie, iż koncesja została wydana w odniesieniu do nieruchomości (działki nr [...]), do której koncesjonariusz żadnych praw podmiotowych nie posiadał.

W ocenie Sądu fakt podjęcia decyzji o zmianie koncesji poprzez przedłużenie jej mocy obowiązującej i to na okres aż 26 lat w trybie art. 155 k.p.a. – stanowi naruszenie wyżej cytowanego przepisu, przewidującego wygaśnięcie koncesji z upływem terminu końcowego jej udzielenia.

Sąd wskazał, że nawet, gdyby przyjąć, iż przepis art. 28 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie dotyczy koncesji, jako wydanej przed wejściem w życie ustawy, to wobec unormowania art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. organ miał obowiązek zbadać prawa do władania nieruchomościami gruntownymi objętymi koncesją, zanim przedłużył jej moc obowiązującą na kolejne ćwierćwiecze. Przeciwko automatyzmowi takiego przedłużenia decyzji przemawia, zdaniem Sądu, literalna treść art. 155 k.p.a. in fine. Możliwość zmiany decyzji w tym trybie jest ściśle ograniczona, a organ zobligowany do badania, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sąd wskazał, że w ramach tych przesłanek, ograniczających zmianę decyzji ostatecznej, organ zbadał wyłącznie interes, w tym przede wszystkim faktyczny, w kontynuowaniu uprawnień koncesyjnych przez O. Zasadniczą kwestią stanowiącą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji był zatem nieprawidłowy pogląd prawny organu co do wymaganej przez omawiany przepis zgody stron postępowania na zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a.

Sąd wskazał, że przy kolejnym rozpoznaniu sprawy organ będzie obowiązany raz jeszcze ocenić przesłanki nieważności decyzji w kontekście stawianego przez stronę zarzutu rażącego naruszenia prawa, mając na uwadze zarówno wskazania zawarte w uprzednio wydanych wyrokach WSA, jak i w wyroku niniejszym, dokonując dogłębnej oceny stanu prawnego sprawy według unormowań obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., w razie potrzeby w celu osiągnięcia zgodnego z prawem rezultatu podejmując wskazane wcześniej czynności z urzędu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Środowiska oraz O. sp. z o.o. z siedzibą w O. Minister Środowiska zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. a) art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 Nr 228, poz. 1947 ze zm., określanej także jako "p.g.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. 1999 nr 101, poz. 1178, określanej także "p.d.g."), w brzmieniu z dnia [...] czerwca 2002 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wygaśniecie koncesji z upływem terminu końcowego uniemożliwia zmianę decyzji koncesyjnej w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania, podczas, gdy wniosek o zmianę koncesji wpłynął przed upływem obowiązywania koncesji a przepisy p.g.g. oraz p.d.g. nie wykluczały zmiany koncesji, co w konsekwencji spowodowało uchylenie zaskarżonych decyzji;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do zmiany decyzji administracyjnej w tym koncesji wymagana była zgoda właściciela (następcy prawnego właściciela) działki [...] podczas, gdy Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa oraz jej następcy prawni: B. P., P. P., J. W. nie byli stronami postępowania o udzielenie koncesji ani stronami postępowania o zmianę koncesji, bowiem w świetle znowelizowanego ustawą z 27 lipca 2001 r. p.g.g., właściciel nieruchomości nie posiadał statusu strony postępowania o udzielenie tudzież zmianę koncesji, a ww. ustawa wymagała wyłącznie od przedsiębiorcy wykazania się prawem do nieruchomości, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji;
3. c) art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie do decyzji o zmianie koncesji w sytuacji, gdy brak wyraźnego przepisu p.g.g. obligującego organ koncesyjny do jego zastosowania przy zmianie koncesji a decyzja nie dotyczyła udzielenia koncesji, co w konsekwencji spowodowało uchylenie zaskarżonych decyzji;

Ponadto Minister Środowiska zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierające stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie spełniające wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej tj. obowiązku zastosowania przepisu art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. podczas, gdy przepis p.g.g. nie nakładał wprost na organ obowiązku zastosowywania do zmiany koncesji przepisu ww. przepisu, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organu.

W konkluzji Minister Środowiska wniósł:

1. 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
2. 2) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej O. sp. z o.o. w O. zarzuciły naruszenie:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę legalności działania administracji publicznej przejawiającą się w uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję z dnia [...] czerwca 2002 roku,
3. 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ administracji, ponownie rozpatrując sprawę, nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 roku, (VI SA/Wa 1585/12),
4. 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic ponownego rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny tj. nieuwzględnienie oceny rażącego naruszenia prawa dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 roku, (VI SA/Wa 1585/12),
5. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:
6. 1) art. 28 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] czerwca 2002 r., polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że z powołanych przepisów wynika zakaz podejmowania decyzji o zmianie koncesji poprzez przedłużenie jej mocy obowiązującej,
7. 2) art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] czerwca 2002 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powołany przepis miał zastosowanie również do zmiany decyzji koncesyjnej,
8. 3) art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powołany przepis nie mógł być podstawą do zmiany decyzji koncesyjnej, a także, iż za zmianą koncesji nie przemawiał słuszny interes strony ani też interes społeczny,
9. 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku w przedmiocie zmiany decyzji koncesyjnej wydana została z rażącym naruszeniem prawa,
10. 5) art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak udziału strony w postępowaniu jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji,
11. 6) art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze poprzez ich niezastosowanie.

W konkluzji O. sp. z o.o. w O. wniosły o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi,
2. 2) zasądzenie od skarżących na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takiej regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a ograniczone jest do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli judykacyjnej jest postępowanie sądowe prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a zakończone wyrokiem tego Sądu z dnia 21 października 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w przedmiocie zmiany decyzji koncesyjnej. Na podstawie powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Po dokonaniu kontroli powyższego postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne wniesione przez Ministra Środowiska, jak i przez O. sp. z o.o. z siedzibą w O. należy uznać jako bezzasadne, a w konsekwencji - podlegające oddaleniu.

Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie problematyka stwierdzenia nieważności decyzji oparta została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jako nadzwyczajnym trybie postępowania, organy administracji publicznej, nie poddają analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontrolują, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.

Podkreślić należy, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności indywidualnego aktu administracyjnego może nastąpić rozszerzenie kręgu stron postępowania w stosunku do postępowania zwykłego. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Występują więc sytuacje, w których stroną postępowania przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1730/12, LEX 1326842).

Dokonując analizy powyższych rozważań w aspekcie niniejszego postępowania należy wskazać, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r. określił zakres legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2002 r. Legitymację tę w tym postępowaniu posiada więc nie tylko strona decyzji ostatecznej ale także podmioty posiadające interes prawny tj. wnoszący skargę do sądu administracyjnego z [...] stycznia 2014 r.

Dokonując oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej wniesionej zarówno przez Ministra Środowiska, jak i koncesjonariusza tj. O. sp. z o.o. w O. stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. jest prawidłowy.

Jednakże podkreślić należy, że w uzasadnieniu ww. orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykazuje się brakiem konsekwencji m.in. w zakresie instytucji unormowanej w art. 155 k.p.a. Sąd ten w początkowej części uzasadnienia w zakresie rozważań prawnych wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Jednakże w dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji uznał, że przepis art. 155 k.p.a. powinien być zastosowany, wskazując także inne przesłanki normatywne tj. art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy p.g.g., które organ administracji publicznej zobowiązany jest zastosować przy prowadzeniu postępowania i wydawaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

NSA wskazuje, że przepis art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Poniżej zostaną przedstawione argumenty normatywne uzasadniające powyższy podgląd wraz ze wskazaniem sposobu postępowania organu administracji publicznej przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Należy wskazać, że zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Jedną z normatywnych możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest art. 155 k.p.a. Na podstawie tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Nie budzi zaś wątpliwości, że nabycie praw, o których mowa w art. 155 k.p.a., odnosi się do sfery prawa materialnego. Pogląd ten w doktrynie prawa materialnego jest ugruntowany (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996 r., str. 692). Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że możliwość podjęcia w tym trybie decyzji korygującej dotychczasową decyzję ostateczną obwarowana jest wymogiem uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Zgoda strony stanowi niezbędną przesłankę w przypadku wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jej brak prowadziłby bowiem do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda osoby inicjującej takie postępowanie (por. wyrok. WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., III SA/Wa 3231/05 Lex nr 220025, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07 niepubl.).

Należy wskazać, że dotychczasowy koncesjonariusz posiadał normatywne uprawienie do złożenia wniosku w trybie art. 155 k.p.a. Pogląd ten jest z perspektywy normatywnej zasadny, i to z następujących powodów. Po pierwsze - nie było w okresie wydawania decyzji tj. [...] czerwca 2002 r. przepisów prawnych wyłączających normatywną możliwość zastosowania omawianej instytucji. Po drugie - tego typu praktyka, znajdująca podstawę normatywną właśnie w przepisie art. 155 k.p.a. była wielokrotnie potwierdzona i to zarówno przez przedstawicieli doktryny, (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do art. 142 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, Lex.el.) jak i przez organy ochrony prawnej.

Wniosek dotychczasowego koncesjonariusza z dnia [...] maja 2002 r. obejmował żądanie wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ administracji publicznej posiadał uprawnienie do wydawania kolejnych decyzji w przedmiocie koncesji w trybie art. 155 k.p.a. Jednakże organ zobowiązany był w tym postępowaniu do dokonania określonych czynności procesowych, unormowanych m.in. w art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g.

Dokonując analizy poszczególnych zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych należy wskazać, że zarzuty skarżących kasacyjnie dotyczą zarówno problematyki materialno-, jak i formalnoprawnej.

Dokonując analizy zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Ministra Środowiska w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 p.d.g. w brzmieniu z dnia [...] czerwca 2002 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wygaśnięcie koncesji z upływem terminu końcowego uniemożliwia zmianę decyzji koncesyjnej w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania podczas, gdy wniosek o zmianę koncesji wpłynął przed upływem obowiązywania koncesji, a przepisy p.g.g. oraz p.d.g. nie wykluczały zmiany koncesji, co w konsekwencji spowodowało uchylenie zaskarżonych decyzji, należy wskazać, że zarzuty powyższe nie są zasadne.

Z uwagi na treść powyższego zarzutu kasacyjnego należy wskazać zakres zmian przepisów w omawianym zakresie. Podkreślenia wymaga okoliczność, że w "prawie starym" tj. dekrecie z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze tj. akcie normatywnym na podstawie którego koncesjonariusz uzyskał koncesję, nie zostały zawarte przepisy prawne dotyczące instytucji wygaśnięcia koncesji. Jednakże powyższy akt prawny utracił moc obowiązującą dnia 2 września 1994 r. Art. 158 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy traci moc dekret z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze. Powyższa ustawa zawiera także - w rozdziale poświęconym przepisom przejściowym i końcowym (art. 140 i nast. p.g.g.) - przepisy intertemporalne. Co do zasady, na skutek zmiany prawa zastosowanie do podmiotów, które w momencie wejścia w życie prawa "nowego" prowadzą działalność regulowaną ustawą znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 140 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

Zgodnie z tym przepisem do podmiotów, które w dniu wejścia w życie ustawy prowadzą działalność regulowaną ustawą, stosuje się jej przepisy, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2003 r., II SA 3463, LEX nr 1694582.) Na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze pozostają w mocy koncesje wydane na podstawie przepisów, o których mowa w art. 158 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze. W związku z powyższym sposobem regulacji intertemporalnej koncesja udzielona w niniejszej sprawie pozostawała w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze także była, w wyniku licznych nowelizacji, zmieniana. Zmianą, która dotyczy problematyki będącej przedmiotem kontroli sądowej, jest zmiana dokonana ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2001, nr 110, poz. 1190).

Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 17 tej ustawy zmieniającej ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 14 w zakresie dotyczącym art. 26a ustawy, o której mowa w art. 1, który wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

NSA stwierdza, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał w powyższym zakresie prawidłowej interpretacji przepisów prawa, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że przepis art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji tj. [...] czerwca 2002 r. przewidywał wygaśnięcie koncesji z upływem terminu końcowego jej udzielenia. Instytucja prawna "wygaśnięcia koncesji" znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy upłynie termin na jaki koncesja ta została, na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego, ustanowiona.

Podkreślenia wymaga, że ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, na którą powołuje się organ, regulowała także problematykę związaną z instytucją prawną koncesji. Art. 15 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji należy do ministra właściwego ze względu na przedmiot działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu. Natomiast, art. 15 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu w stosunku do wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Należy jednak wskazać, że przepis art. 15 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyłącznie normę kompetencyjną udzieloną na podstawie tego przepisu ministrowi właściwemu ze względu na przedmiot działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu do dokonywania czynności procesowych, których przedmiotem jest "udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji". Natomiast, art. 15 ust. 2 ww. ustawy reguluje formę prawną działania organu administracji publicznej w zakresie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany i cofnięcia koncesji lub ograniczenia jej zakresu w stosunku do wniosku. Tą wskazaną przez prawodawcę formą prawną jest indywidualny akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej. O. nabyła prawo podmiotowe na podstawie koncesji wydanej w formie decyzji administracyjnej. Jednakże okres trwania tego prawa został ograniczony czasowo tj. do dnia 31 grudnia 2002 r. Dlatego też dotychczasowy koncesjonariusz w 2002 r., zamierzając prowadzić w dalszym ciągu działalność reglamentowaną zobowiązany był do złożenia wniosku w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., VI SA/Wa 408/07).

Natomiast w sytuacji gdyby dotychczasowy koncesjonariusz nie złożył wniosku w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie przedłużenia terminu obowiązywania koncesji wówczas, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, koncesja wygasłaby z upływem czasu, na jaki została wydana. Ustawodawca nie przewidział bowiem jakiejkolwiek innej formy rozstrzygnięcia procesowego w przypadku upływu czasu obowiązywania koncesji, i to bez względu na okoliczność czy wniosek został złożony w czasie obowiązywania koncesji czy też po upływie czasu, na jaki została wydana.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd wskazany w orzeczeniu NSA z dnia 17 lutego 2011 r., II GSK 271/10, LEX el. 1071120). W wyroku tym NSA wskazał, że prawo domagania się zmiany koncesji jest pochodną koncesji. Wygaśnięcie koncesji – jako materialnoprawnego uprawnienia - z upływem czasu na jaki została wydana (na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 p.g.g.) wywołuje skutek w postaci bezprzedmiotowości postępowania koncesyjnego po zakończeniu okresu obowiązywania koncesji, i to bez względu na okoliczność, że wniosek o przedłużenie koncesji został złożony przed upływem terminu jej ważności.

Kolejny zarzut o charakterze materialnoprawnym organu dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do zmiany decyzji administracyjnej, w tym także koncesji, wymagana była zgoda właściciela (następcy prawnego właściciela) działki [...] podczas, gdy Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa oraz jej następcy prawni: B. P., P. P., J. W. nie byli stronami postępowania o udzielenie koncesji ani stronami postępowania o zmianę koncesji, bowiem w świetle znowelizowanego ustawą z 27 lipca 2001 r. p.g.g., właściciel nieruchomości nie posiadał statusu strony postępowania o udzielenie czy też zmianę koncesji, a ww. ustawa wymagała wyłącznie od przedsiębiorcy wykazania się prawem do nieruchomości, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu należy nawiązać do analizy stanu prawnego obowiązującego w momencie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Zmiana prawa w zakresie problematyki koncesyjnej dotyczy m.in. nałożenia na koncesjonariusza nowych obowiązków normatywnych, określonych w art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Ze zmianą tą związany jest także obowiązek organu administracji publicznej nakazujący uwzględnienie - w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. – treści przepisu art. 20 ust. 3 ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, powinności unormowanych w tym przepisie, a nałożonych na dotychczasowego koncesjonariusza.

W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia prawidłowo wskazał, że organ, na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g., posiadał normatywny obowiązek zbadania prawa do władania nieruchomościami gruntowymi przed przedłużeniem jej mocy obowiązującej na kolejny okres. Tak więc zarzuty naruszenia przepisów prawa są w kwestionowanym zakresie bezpodstawne.

Bezsporną w niniejszej sprawie, wskazywaną zarówno w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r., jak też w kontrolowanym orzeczeniu, jest okoliczność, że koncesja została wydana także w zakresie nieruchomości (działka nr 411/21) do której koncesjonariusz nie posiadał żadnych praw podmiotowych. NSA w pełni akceptuje pogląd wskazujący, że interes prawny, decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mogą to być przy tym nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Właściciele nieruchomości są traktowani jako strony w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też w zakresie postępowania administracyjnego w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego należy stwierdzić, że złoża kopalin znajdujące się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych są częściami składowymi tych nieruchomości.

Uprawnienia do działalności regulowanej przepisami prawa geologicznego i górniczego wywodzą się z prawa własności nieruchomości. Ze względu na powiązania uprawnień do prowadzenia działalności normowanej w prawie geologicznym i górniczym z prawami właściciela, należy przyjąć, że właściciel ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin. Dotyczy to zarówno postępowania w sprawie przyznania koncesji, jak i innych postępowań, np. o zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności koncesji, czy wznowienie postępowania. Obejmuje to także postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji. Interes właściciela ma przy tym charakter prawny, a nie tylko faktyczny (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II GSK 100/06, LEX nr 270317, por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r., VI SA/Wa 1733/05, LEX nr 200789).

Następny zarzut wskazany w skardze kasacyjnej organu, a dotyczący naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie do decyzji o zmianie koncesji w sytuacji, gdy brak było wyraźnego przepisu p.g.g. obligującego organ koncesyjny do jego zastosowania w toku postępowania w przedmiocie zmiany koncesji w sytuacji, gdy decyzja nie dotyczyła udzielenia koncesji, należy uznać za bezzasadny. Dokonując analizy powyższego zarzutu należy wskazać na zakres i cel przepisu art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g., który obejmuje nie tylko, jak wskazuje w skardze kasacyjnej organ, postępowanie o udzielenie koncesji ale także postępowanie w przedmiocie przedłużenia okresu jej obowiązywania. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji prawnej przedsiębiorców, którzy - w momencie wejścia w życie znowelizowanych przepisów p.g.g. - prowadzili działalność gospodarczą podlegającą reglamentacji w postaci koncesji w stosunku do tych przedsiębiorców, którzy zamierzali w przyszłości prowadzić tę działalność i złożyli wnioski w tym przedmiocie po wejściu w życie noweli wprowadzającej obowiązek normatywny dołączenia dowodu istnienia prawa o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g.

W zakresie szczegółowej analizy przepisu art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. w niniejszej sprawie należy odwołać się do powyższej argumentacji dotyczącej zarzutu wskazanego w pkt b skargi kasacyjnej organu administracji publicznej.

Także zarzut kasacyjny organu wskazujący na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku tj. (a) w zakresie braku stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz (b) nie spełniające wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej tj. obowiązku zastosowania przepisu art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. należy uznać za bezzasadne.

W zakresie pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie treści art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku tj. braku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, zdaniem NSA, sąd I instancji spełnił wymogi normatywne w tym zakresie. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje elementy uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. WSA w Warszawie przedstawił w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy. Opis tego stanu zawarty jest na kilku stronach i stanowi większą część uzasadnienia orzeczenia. Tak więc NSA stwierdza, że w tym zakresie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy i z perspektywy prawnoprocesowej spełnia przesłanki normatywne.

Odnośnie drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie treści art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej tj. obowiązku zastosowania przepisu art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. NSA podkreśla, że w uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie wskazał m.in., że "..Wobec powyższych rozważań..., to wobec unormowania art. 20 ust. 2 pkt 3 P.G.G. organ miał obowiązek zbadać prawa do władania nieruchomościami gruntowymi objętymi koncesją, zanim przedłużył jej moc obowiązującą na kolejne ćwierćwiecze." (str. 14 uzasadnienia wyroku).

Dokonując analizy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przez koncesjonariusza należy wskazać, że koncesjonariusz zarzucił m.in. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę legalności działania administracji publicznej przejawiającą się w uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję z dnia [...] czerwca 2002 r.

Jest to, zdaniem NSA, zarzut niezasadny. Należy odwołać się do argumentów wskazanych powyżej w zakresie analizy zarzutów kasacyjnych organu, a to w zakresie dyrektyw wskazanych przez WSA w Warszawie w zakresie dalszego przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolejny zarzut koncesjonariusza dotyczy naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ administracji, ponownie rozpatrując sprawę, nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 roku (VI SA/Wa 1585/12). Podkreślić należy, że WSA w Warszawie stwierdził, że "...rozpoznając ponownie sprawę organ nie zastosował się do zaleceń zawartych we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących uzasadnienia przyczyn stwierdzenia nieważności z niezbędną w tym przypadku analizą stanu prawnego w tym obowiązującego w dacie podjęcia decyzji koncesyjnej jak również nie zastosował się do wskazania, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji winna być ściśle w swym rozstrzygnięciu powiązana z rozstrzygnięciem, którego nieważność jest stwierdzona."

Zarzuty powyższe dotyczą przede wszystkim wskazówek w zakresie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne.

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia przez sąd i instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic ponownego rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny a polegający na braku uwzględnienia oceny rażącego naruszenia prawa dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r. Wskazać należy, że w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały przedstawione, jak wyżej zostało już wskazane, wytyczne w zakresie dalszego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ, jak też poglądy wynikające z rozstrzygnięć organów ochrony prawnej w zakresie definiowania przesłanki "rażące naruszenie prawa".

W zakresie zarzutu kasacyjnego koncesjonariusza wskazującego na naruszenie przepisów przez sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] czerwca 2002 r., polegającego na błędnej wykładni i przyjęciu, że z powołanych przepisów wynika zakaz podejmowania decyzji o zmianie koncesji poprzez przedłużenie jej mocy obowiązującej należy uznać, że zarzut ten jest niezasadny. Zarzut ten, jak wynika z powyższych rozważań, był przedmiotem analizy dokonywanej przez NSA przy ocenie prawnej skargi kasacyjnej organu. NSA ponownie wskazuje, że - w zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 pkt 1 ust. 2 p.g.g. – WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia tego przepisu prawa gdyż przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia sądu I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa tj. art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. (pkt II 1 skargi kasacyjnej), jak i art. 155 k.p.a. (pkt II 2 skargi kasacyjnej) należy wskazać, że są one także bezzasadne. Zarówno art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g., jak i art. 155 k.p.a. zostały wskazane jako samodzielne podstawy kasacyjne, a nie zostały powiązane z innymi przepisami prawa. W związku z powyższym przepisy prawa powołane w ww. punktach skargi kasacyjnej samodzielnie nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia sądu I instancji. Okoliczność ta pozwala więc uznać, że zarzuty w zakresie naruszenia ww. przepisów są niezasadne.

Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej koncesjonariusza należy uznać za bezzasadne.

W zakresie zarzucanego naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w przedmiocie zmiany decyzji koncesyjnej wydana została z rażącym naruszeniem prawa należy odwołać się do analizy normatywnej i jej oceny dokonanej powyżej w zakresie oceny zachowania organu z perspektywy art. 155 k.p.a. analizowanego łącznie z przepisem art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt II 5 skargi kasacyjnej koncesjonariusza należy odnieść się do powyższych rozważań NSA dotyczących zakresu zarówno podmiotowego, jak i przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.

Jako niezasadny należy także uznać ostatni zarzut koncesjonariusza, wskazujący na naruszenie przez sąd I instancji art. 156 § 2 kpa w związku z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze poprzez ich niezastosowanie. Wskazywany przez skarżącą stronę przepis prawny wszedł w życie w okresie późniejszym, tj. po wydaniu decyzji w przedmiocie m.in. przedłużenia koncesji w trybie art. 155 k.p.a. Nie może więc stanowić podstawy normatywnej znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie albowiem przepis 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze nie stanowił elementu systemu prawnego [...] czerwca 2002 roku.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja z [...] czerwca 2002 r., zmieniająca decyzję z dnia 19 stycznia 1993 r. w przedmiocie koncesji wydana została po przeprowadzeniu wadliwego postępowania administracyjnego. Wadliwość ta polegała na zaniechaniu przedłożenia przez dotychczasowego koncesjonariusza dowodu istnienia prawa przysługującego do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia (art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g.), jak też braku zgody strony w znaczeniu wyżej omówionym. Wadliwość postępowania w trybie art. 155 k.p.a. stanowi przedmiot sporu i to w aspekcie okoliczności czy wskazana powyżej wadliwość stanowi "naruszenie prawa", czy też "rażące naruszenie prawa". Ta ostatnia okoliczność jest normatywną, pozytywną przesłanką do zastosowania nadzwyczajnej instytucji prawnoprocesowej w postaci stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie ocenić, uwzględniając zarówno treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2014 r., jak i niniejszy wyrok NSA w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa i powinien stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., rozważając zakres tej nieważności. Przytoczyć w tym zakresie należy – aprobowany przez tutejszy Sąd - pogląd, że osoba posiadająca prawo m.in. prawo własności jest stroną postępowania ale tylko w części dotyczącej nieruchomości której jest właścicielem. Ewentualną wadą, ocenioną w granicach interesu prawnego strony, może być bowiem dotknięta tylko część decyzji odnosząca się do określonej nieruchomości lub działki (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2504/13).

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 p.p.s.a.