Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 677/18, po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 lipca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 kwietnia 2018 r., oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., zwanej dalej: p.r.d.) w zw. z art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., zwanej dalej: u.d.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż definicja pojazdu nienormatywnego nie przewiduje możliwości sankcjonowania parametrów osi wielokrotnych podczas gdy z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów Prawa o ruchu drogowym wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do tych ustaw wynika taka możliwość;
- 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm., zwanej dalej: u.t.d.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż zmiana ustaleń zawartych w protokole kontroli możliwa jest przez sporządzenie w trybie art.74 u.t.d. protokołu weryfikującego podczas gdy przepis ten nie przewiduje żadnego trybu prostowania protokołu kontroli, czy też możliwości sporządzania protokołu weryfikującego;
- 3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych dotyczących przebiegu kontroli oraz informacji zawartych w protokole z kontroli podczas, gdy organy przeprowadziły dodatkowe postępowanie dowodowe w tym zakresie i ustaliły niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji obu instancji;
- 4. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły kwestii dotyczących możliwości wyznaczania wagami nieautomatycznymi SAW 10 C nacisków osi wielokrotnych oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Sąd zarzucił organom, iż te nie wykazały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż wagi SAW 10 C mogą służyć do wyznaczania parametrów innych niż nacisk kół oraz pojedynczych osi pojazdu. Tymczasem ważenia dokonano wagami typu SAW 10C/II, które są innymi wagami niż poddane ocenie Sądu, posiadającymi inne instrukcje obsługi niż wagi SAW 10C. Ponadto organ I instancji szeroko uzasadnił swoje stanowisko powołując się na znajdującą się w aktach sprawy instrukcję obsługi urządzeń SAW 10C/ll oraz na stanowisko Głównego Urzędu Miar, z którego wprost wynika, że wagami nieautomatycznymi można ustalać masę całkowitą pojazdów poprzez sumowanie wyników cząstkowych nacisków na poszczególne osie pojazdu, wobec czego nie mogło być żadnych wątpliwości co do prawidłowości uzyskania wyników pomiaru w zakresie rzeczywistego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu oraz jego rzeczywistej masy całkowitej.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter głównych zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.
Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że nie są zasadne zarzuty opisane w punkcie 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, odwołujące się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miało stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia nacisku podwójnej osi napędowej.
Zdaniem NSA trafnie Sąd pierwszej instancji, odwołując się do orzecznictwa NSA wskazał, że dwie wagi typu SAW10C/II niepołączone przewodem nie mogą być wykorzystywane do pomiaru nacisku osi, w tej sprawie podwójnej osi napędowej (zob. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II GSK 88/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że zgodnie z definicją nacisku osi, zawartą w art. 2 pkt 57 u.p.r.d., jest to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Definicja ta nie uzasadnia jednak poglądu, że sposób dochodzenia do tej sumy, a więc sposób jej ustalania jest obojętny. Jeżeli zatem z ustaleń organu nie wynika czy ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C/II połączonych przewodem, to ustalony wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, że kontrolowany pojazd był nienormatywny bowiem niepewny wynik ważenia osi przekłada się też na wynik dotyczący masy całkowitej kontrolowanego pojazdu uzyskany przez zsumowanie wyników ważenia osi (por. wyroki NSA z dnia: 21 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1891/15; 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2345/16; 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4288/16; 17 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 842/17).
W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że użyte do pomiarów w trakcie kontroli wagi typu SAW 10C/II zostały użyte w sposób zgodny z instrukcją, zatem nie dochowały precyzji przy ustaleniu stanu faktycznego. Tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary, nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, przez co narusza standardy postępowania administracyjnego.
Należy także zaznaczyć, że przeprowadzone przez organy dodatkowe postępowanie dowodowe w sprawie, polegające na przesłuchaniu świadka, tj. inspektora dokonującego kontroli, w ocenie NSA, nie doprowadziło do konwalidacji protokołu, który zawiera liczne uchybienia. Wobec twierdzeń strony, że kontrolowany pojazd na wniosek kierowcy J. G. został poddany ponownemu ważeniu o czym inspektorzy prowadzący kontrolę nadmienili w załączniku do protokołu i odmiennych w tym zakresie zeznań przesłuchiwanego inspektora, kwestię tę należało ponownie zbadać i ocenić, czy wynik tej kontroli (przedmiotowy protokół i pozostałe dowody) daje wystarczające podstawy do nałożenia kary.
Należy zaakcentować, iż zarówno doktryna jak i judykatura podkreślają, że odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie o transporcie drogowym, jak i w innych przepisach krajowych, co do zasady jest oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. W tak ukształtowanym modelu odpowiedzialności podstawowe znaczenie ma ustalenie w sposób rzetelny i jednoznaczny stanu faktycznego sprawy w toku kontroli drogowej. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania, jeśli jest ono prowadzone prawidłowo, strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Najważniejszym dokumentem odzwierciedlającym stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli jest protokół z kontroli wraz z jego załącznikiem, stanowiącym jego integralną część. Wobec bardzo licznych błędów w protokole należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie nie został on sporządzony poprawnie i nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy.
W ocenie NSA Sąd I instancji nietrafnie natomiast przyjął, że nienormatywny charakter pojazdu może być rozpatrywany tylko na gruncie u.d.p., a więc być łączony z przekroczeniem dopuszczalnych nacisków na pojedynczej osi napędowej powyżej 11,5 t. W tym zakresie zarzuty kasacyjne są trafne. Nie powielając wywodów Sądu I instancji, przypomnienia wymaga jedynie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., iż przepis art. 41 ustawy o drogach publicznych reguluje jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, nie reguluje natomiast dopuszczalnych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi.
W ocenie Sądu I instancji oznaczało to, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w sprawie, jak i w dniu wydania objętej skargą decyzji, brak było w przepisach o drogach publicznych uregulowanych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowił o nienormatywności danego pojazdu ze względu na tenże parametr. Sąd I instancji stwierdził również, że brak było podstaw do zastosowania, jak uczynił to organ, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, a to z uwagi na fakt, iż rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym, jej art. 66 ust. 5, nie zaś z delegacji przywołanej już ustawy o drogach publicznych.
Odnosząc się do tego stanowiska Sądu I instancji, podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.
Treść tego przepisu oraz sposób, w jaki sformułowane zostały zawarte w nim odesłania nakazuje przyjąć, że rekonstrukcja normatywnej treści tego przepisu – której rezultat, aby mógł być uznany za prawidłowy, nie może pomijać koniecznego kontekstu odnoszącego się do istoty, celu oraz funkcji tychże odesłań, które należy oceniać również z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym – nie uzasadnia twierdzenia, że fakt określenia dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej w wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia podważa prawidłowość kwalifikowania danego pojazdu, jako nienormatywnego w sytuacji przekroczenia norm określonych w wymienionym rozporządzeniu, czy też, że w ogóle niweczy możliwość takiej kwalifikacji.
Zauważyć należy, że omawiana kwestia stanowiła już przedmiot refleksji Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia: 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1004/18; 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 16/20; 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/17; 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1093/17; 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1703/17; 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16; 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; 18 lipca 2017 r. o sygn. akt II GSK 2670/15; 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14).
Podzielając pogląd prawny prezentowany na gruncie wskazanych orzeczeń trzeba przede wszystkim podkreślić, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołuje się ustawodawca definiując w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym "pojazd nienormatywny", to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy.
W przywołanym przepisie prawa jest bowiem mowa o "przepisach o drogach publicznych", a nie o "przepisach ustawy o drogach publicznych". Konwencja językowa, którą na gruncie art. 2 pkt 35a przywołanej ustawy operuje ustawodawca potwierdza więc, że jego intencją było odesłanie szersze zakresowo, niż tylko odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Regulacje odnoszące się do dróg publicznych zawarte są zaś nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy. Z art. 1 tej ustawy jednoznacznie bowiem wynika, że zakres przedmiotowy jej regulacji dotyczy także – jeżeli nie przede wszystkim, a to zważywszy na wewnętrzna systematykę tego przepisu oraz wewnętrzną systematykę samej ustawy – zasad ruchu na drogach publicznych (art. 1 pkt 1).
W związku z tym, że zakres przedmiotowy wymienionej ustawy odnosi się również do zasad i warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu oraz zasad i warunków jego kontroli, a także wymagań w stosunku do innych jego uczestników, to jednak zawsze chodzi przecież o ruch na drogach publicznych. Stąd też nie może dziwić, że dla potrzeb stosowania tej ustawy prawodawca stworzył stosowne definicje, w tym również definicję drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej, co we wskazanych przypadkach nastąpiło poprzez odesłanie odpowiednio do art. 1 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 2 pkt 1a; art. 2 pkt 1b).
Powyższe prowadzi do wniosku, że regulacje dotyczące dróg, które są zawarte w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie Prawo o ruchu drogowym mają komplementarny charakter. Należy o tym wnioskować również na tej podstawie, że do dnia 18 października 2012 r. regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia zawarte były w ustawie o drogach publicznych, a po tej dacie stanowiły już przedmiot unormowań ustawy Prawo o ruchu drogowym, co dotyczy również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust.
1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień przywołanej dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym niczego więc nie zmieniło zwłaszcza, gdy chodzi o przedmiot regulacji, a co za tym idzie także, gdy chodzi o zakres ich stosowania.
Przepisy przywołanego rozporządzenia trzeba więc traktować jako "przepisy o drogach publicznych" (zob. np. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2932/16).
Wobec powyższego nie znajduje podstaw stanowisko Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych z tego powodu, że określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu.
Względy odnoszące się do racjonalności działań prawodawcy, a co za tym idzie również funkcjonalności przyjmowanych przez niego rozwiązań sprzeciwiają się przyjęciu z jednej strony, że pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu z drugiej zaś, że wymagania te miałyby nie obowiązywać po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, a więc podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych (np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4312/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17). Wskazane warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu zachowują bowiem swój sens – a jest on potwierdzany również znaczeniem konsekwencji wynikających z dyrektywy Rady 96/53/WE (por. art. 1 ust.
2) – gdy określone nimi parametry są stosowane i egzekwowane w odniesieniu do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym po drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18).
Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ posłużył się przepisami ustawy o drogach publicznych i ustawy prawo o ruchu drogowym, podczas gdy w mającej, w ocenie Sądu I instancji, wyłączne zastosowanie ustawie o drogach publicznych brak było regulacji prawnej na podstawie, której możliwym było wymierzenie stronie skarżącej kary za naruszenie norm nacisków osi wielokrotnych dla danej drogi.
Niezasadnie też Sąd zarzucił przekroczenie dopuszczalnego zakresu postępowania z powodu niesporządzenia protokołu weryfikującego w trybie art. 74 u.t.d. Ustawa o transporcie drogowym reguluje przebieg czynności kontrolnych i zasady sporządzania protokołu kontroli drogowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości weryfikowania i poszerzania protokołu o kolejne elementy po zakończeniu kontroli. Wywiedziony zatem przez Sąd I instancji wobec organu obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacyjnego, nie ma umocowania prawnego (tak wyrok NSA z 21.11.2017 r., II GSK 736/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trafność podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego nie dawała jednak podstawy do uchylenia skarżonego wyroku ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. W związku z powyższym NSA uznał, że wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, powinien pozostać w obrocie prawnym ze względu na konieczność poprawnej oceny przez organ materiału dowodowego i ponownej oceny czy jest on wystarczający do zastosowania sankcji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.