Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1487/15, po rozpoznaniu skargi A. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ([...]WITD) z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne.
W dniu [...] listopada 2014 r. w G. na ul. [...] (droga powiatowa) zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Samochodem kierował A. R., który wykonywał przejazd drogowy z G. do Z. z ładunkiem ziemi z piaskiem (ładunek podzielny) w ilości ok. 18 t w imieniu wymienionej Spółki. W wyniku dokonanego ważenia pojazdu wraz z ładunkiem oraz zmierzenia jego parametrów stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - nacisk osi napędowej III i IV - 19,85 t, co stanowi przekroczenie o 1,85 t dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej (przekroczenie wartości o 10,27 %),
- - rzeczywista masa całkowita przedmiotowego pojazdu - 33,3 t co stanowi przekroczenie o 1,3 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 4,06 %),
Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd przedmiotowym pojazdem.
W wyniku powyższego [...]WITD stwierdził, że pojazd jest nienormatywny, a przewoźnik naruszył zakaz, o którym mowa w art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej "P.r.d.". Na tej podstawie nałożył na A. Sp. j. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł.
Na skutek odwołania od tej decyzji GITD, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymał ją w mocy. Wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż przedmiotowy samochód ciężarowy poruszając się po ul. [...] w G., będącej drogą powiatową przekroczył dopuszczalny nacisk na podwójnej osi napędowej oraz przekroczył dopuszczalną masę całkowitą. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W ustalonym stanie faktycznym należało zatem nałożyć karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii VII, stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b P.r.d. Organ podkreślił, że kierowca pojazdu podpisał protokół kontroli, nie wnosząc żadnych uwag co do jego treści, a zatem potwierdził wyniki pomiarów w nim zawarte. Brak jest podstaw do podważenia ich wiarygodności. Według GITD, podmiot wykonujący transport powinien był zachować szczególną staranność w realizacji przejazdu drogowego z ładunkiem, tak by pojazd był normatywny na drodze, po której wykonuje przejazd.
Organ nie dopatrzył się przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 P.r.d. Nadto, strona nie dostarczyła takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia. Nie wystarczy przy tym zakwestionowanie swojej odpowiedzialności, a brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć.
WSA w Warszawie, wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje i umorzył postępowanie administracyjne. Stwierdził, że kontrolowany w dniu [...] listopada 2014 r. pojazd wyposażony był w podwójną oś napędową - i na tej osi doszło, zdaniem organu, do przekroczenia dopuszczanej wartości jej nacisku na drogę. W tym stanie rzeczy nie jest jasne jakie przepisy prawa organy zastosowały oraz w jaki sposób wyliczono, że nacisk podwójnej osi napędowej wskazanego pojazdu został przekroczony. W świetle art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. dalej: "u.d.p."), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Przepisy wymienionej ustawy, jak też przepisy rozporządzeń wydanych na jej podstawie nie określają wartości dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnych na drogę.
Wobec tego, w przypadku osi wielokrotnych takich jak w kontrolowanym pojeździe, odniesienie wartości ich rzeczywistego nacisku do wartości przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych jest niemożliwe. W ocenie Sądu, skarżąca słusznie podnosi, że nacisk osi wielokrotnej przekraczał dopuszczalną wartość określoną w przepisach o ruchu drogowym - ale nie w przepisach o drogach publicznych. Sąd zauważył, że przepisy, które znajdą w tym przypadku zastosowanie, jako określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) jest bowiem taka sytuacja, w której podmiot administrowany będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności niewynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35 a P.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. Zatem chcąc stwierdzić, czy w danej sprawie nacisk osi jest większy od dopuszczalnego, a zatem, czy mamy do czynienia w tym zakresie z pojazdem nienormatywnym, którym wykonywanie przejazdu po drodze publicznej bez stosownego zezwolenia jest sankcjonowane na podstawie art. 140aa ust. 1 P.r.d., konieczne staje się sięgnięcie do regulacji ustawy o drogach publicznych. Ich analiza prowadzi do wniosku, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w tym w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie - to jest dnia [...] listopada 2014 r., ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. Konsekwentnie należy zatem uznać, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 P.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, albowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a P.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.
Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, jak czyni to organ administracji na gruncie kontrolowanej sprawy. Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie stanowią "przepisów o drogach publicznych", o których mowa w art. 2 pkt. 35 a P.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi. Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a P.r.d., definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej.
Sąd podkreślił też, że rzeczywista masa całkowita pojazdu nie została miarodajnie określona. Do jej wyznaczenia użyto bowiem wag SAW 10 C, które zgodnie ze świadectwem homologacji oraz instrukcją producenta nie mogą służyć wyznaczaniu tej wielkości. Ze świadectwa zgodności (numer certyfikatu zatwierdzenia typu WE) nr D98-09-08 wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów. Należy zauważyć także, że wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu SAW 10C, jak to wynika ze świadectwa ich homologacji, są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Konkludując Sąd stwierdził, że żaden z przytoczonych przez organy warunków powodujących odpowiedzialność skarżącej nie był wypełniony w przypadku zespołu pojazdów skontrolowanego w dniu [...] listopada 2014 r. Tym samym, naruszenia nie można zakwalifikować do kary przewidzianej dla kategorii VII. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2014 r. wymagają uchylenia, natomiast prowadzone postępowanie administracyjne należało umorzyć.
GITD zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:
naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie orzekania obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.p.s.a." w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks. postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2013 r, poz. 267, zwanej dalej "K.p.a."), przejawiające się w błędnym przyjęciu, że stan faktyczny w sprawie został ustalony nieprawidłowo, z uwagi na to, że do pomiaru masy całkowitej pojazdu poddanego kontroli użyte zostały wagi, za pomocą których wartość ta nie może być ustalana, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności Spółki zostały przez organy określone właściwie, gdyż dopuszczalnym jest wyznaczanie za pomocą wag typu SAW 10C/II także masy całkowitej pojazdów, a ponadto organy prawidłowo przyjęły, że dla stwierdzenia nienormatywności pojazdu poddanego kontroli oraz wymiaru kary nałożonej na stronę decydujące znaczenie miał już sam rozmiar przekroczenia dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu, który to parametr - wbrew wywodom Sądu - może również stanowić o uznaniu pojazdu za nienormatywny;
naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 P.r.d. oraz art. 41 ust. 1 - 3 u.d.p. a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951), polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aaust. 1 P.r.d., podczas gdy:
- - przepis art. 2 ust. 35a P.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi waz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,
- - przepis art. 2 ust. 35a P.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 P.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste.
Na podstawie powyższego GITD wniósł o uchylenie w całości kwestionowanego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących dopuszczalności ustalenia masy całkowitej pojazdu na podstawie sumowania wyników ważenia każdej osi pojazdu za pomocą dwóch wag nieautomatycznych SAW 10C. Organ kwestionując stanowisko Sądu I instancji, że wagi SAW 10C użyte w ten sposób nie mogą służyć ustalaniu masy całkowitej pojazdu przywołał przepisy prawne, które mają potwierdzać zasadność jego zarzutów w tym zakresie. Należy przypomnieć, że art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych stanowi, że dla celów niniejszej dyrektywy rozróżnia się następujące rodzaje wykorzystania wag nieautomatycznych: m.in. określanie masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, wynagrodzenia, odszkodowania lub podobnych typów opłat.
Podobną treść ma wskazany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności. Według niego przepisy rozporządzenia stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania opłat targowych, ceł, podatków, premii, opustów, kar, wynagrodzeń, odszkodowań lub podobnych typów opłat. Natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych dotyczy błędów wskazań wag nieautomatycznych: błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyprowadzony na podstawie tych przepisów wniosek organu, że dopuszczają one wprost, przy użyciu nawet jednej tylko pary wag, pomiar masy całkowitej pojazdów, jest całkowicie nieuzasadniony. Problem związany z ustaleniem masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C nie polega bowiem na wykazaniu do czego te wagi mogą użyte, lecz w jaki sposób należy ich użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością). Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp. nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach, nie dają podstaw do przyjęcia, że można ich używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15). Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym, jak i skarga kasacyjna tych wątpliwości w ogóle nie wyjaśniają. Organ poza powołaniem się na wspomniane przepisy prawne nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na to, że takie cząstkowe pomiary pozwalają na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Wbrew stwierdzeniom organu dostatecznym dowodem nie jest Instrukcja obsługi wag SAW (której organ nie załączył do akt sprawy ani do skargi kasacyjnej). Z dostępnej Sądowi Instrukcji obsługi wag SAW/Seria II wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2).
Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie - przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag - przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Nawet jeżeli pomiar obciążenia grupowego osi uznać za miarodajny dla ustalenia masy pojazdu, to z Instrukcji wyraźnie wynika, że taki pomiar wymaga jednoczesnego użycia czterech do sześciu wag i można w ten sposób ustalić wagę netto pojazdu dwu- lub trzyosiowego.
W rozpatrywanej sprawie ważeniu za pomocą dwóch wag poddano pojazd czteroosiowy.
Przytoczone postanowienia instrukcji nie dają zatem żadnych podstaw do stwierdzenia, że wagą przeznaczoną zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą pojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do tego, że nie jest pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym podwójnych) są większe od nacisków dopuszczalnych, określonych w przepisach prawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, z definicji pojazdu nienormatywnego określonej w art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że pojazd nienormatywny to pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3).
Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się zaś w wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia) i według stanowiska Sądu te przepisy nie są miarodajne dla ustalenia nienormatywności pojazdu stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej.
Kwestią sporną jest więc w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". Warto zwrócić uwagę na to, że Sąd I instancji wyraził pogląd, że obecna regulacja prawna, interpretowana ściśle, w sposób przyjęty przez Sąd, stanowi przeoczenie ustawo-dawcy, ponieważ bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji, dotyczącej wszystkich parametrów pojazdu istotnych dla tego bezpieczeństwa, obejmującej również określenie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Według Sądu I instancji ta "luka" w prawie mającym charakter sankcyjny, a więc podlegającym ścisłej wykładni, możliwa jest do usunięcia jedynie wskutek interwencji ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg.
Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust.
1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za prze-jazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak zauważono w skardze kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo nie podziela, ze względów logicznych i prawnych, stanowiska Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich nie-zbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu.
Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Jest aż nadto oczywiste, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.
Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym definiujących pojęcie pojazdu nienormatywnego jest więc sprzeczna z art. 1 ust. 2 dyrektywy. Należy dodać, że nie jest również zgodna z ogólnie przyjętymi regułami wykładni prawa. Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Powiedziano już, że definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do przepisów o drogach publicznych i ten zwrot językowy trudno uznać za całkowicie jednoznaczny. Szczególnie więc w takiej sytuacji prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należałoby zweryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa.
Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaje się potwierdzać tezę, że funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega jednakże wątpliwości, że przyjęte przez Sąd znaczenie językowe normy - definicji pojazdu nienormatywnego, nie uwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej jest niezgodne z zaakceptowanymi przez Sąd wynikami wykładni funkcjonalnej tej normy.
Sąd przyznaje bowiem, że bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji problematyki dopuszczalnych nacisków osi. Mimo tego przyjmuje taką (w istocie zawężającą) wykładnię ustawowej definicji pojazdu nienormatywnego, która tej wartości należycie nie chroni. Tym samym Sąd podważa podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy. Stanowisko tożsame do zaprezentowanego wyżej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w wyroku z dnia 25.04.2018 r., w sprawie II GSK 2337/16.
Na zakończenie należy dodać, że Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyroki z 18 lipca 2017 r., II GSK 2670/15, z 1 lutego 2018 r., II GSK 3289/17). Jednakże, ze względów wyżej przedstawionych Sąd wyrażanych tam poglądów nie podziela.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Joanny Sieńczyło-Chlabicz do wyroku NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16
Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16 i jego uzasadnieniem w zakresie uwzględnienia zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Uważam, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarga kasacyjna powinna zostać oddalona na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została skierowana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przeciwko wyrokowi WSA, którym uchylił on zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii możliwości nałożenia kary pieniężnej na stronę za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnej biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie dokonania kontroli drogowej, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Moim zdaniem, stanowisko WSA w Warszawie zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, a skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Jak słusznie stwierdził WSA granice odpowiedzialności administracyjnej strony w niniejszej sprawie wyznacza definicja "pojazdu nienormatywnego" z art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: także p.r.d.) oraz w zakresie nacisków osi na drogę, przepisy o drogach publicznych, tj. art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: u.d.p.) oraz rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. WSA trafnie przyjął, że fundamentalne dla niniejszej sprawy jest odwołanie się ustawodawcy definiującego pojazd nienormatywny w art. 2 pkt 35a p.r.d. w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi do przepisów o drogach publicznych, z których, zgodnie z definicją, mają wynikać dopuszczalne naciski osi na daną drogę. Ustawa o drogach publicznych ujmuje tę problematykę wyłącznie w przepisach art. 41.
Co istotne, jak podkreślił WSA z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w przepisach o drogach publicznych, uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, nie uregulował natomiast dopuszczalnych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi. Oznacza to, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach o drogach publicznych uregulowanych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr, co w konsekwencji decyduje o nałożeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, regulujące administracyjną odpowiedzialność m.in. podmiotu wykonującego przejazd, w postaci wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający - jak słusznie stwierdził WSA.
Niedopuszczalna jest bowiem, w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) sytuacja, w której dany podmiot będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności nie wynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
To stanowisko WSA znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA: z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15; z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14; z 17 listopada 2016 r., sygn. akt 2663/16, CBOSA). W mojej ocenie to stanowisko jest słuszne i należało je poprzeć i oddalić skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako mniemającą usprawiedliwionych podstaw
Dlatego też moim zdaniem za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych, w tym również osi podwójnych napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach p.r.d. i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d.
Podstawowe znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego, określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d. ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.).
Z wykładni literalnej art. 2 pkt 35a p.r.d. wynika, że w zakresie dopuszczalnych nacisków osi ustawodawca odsyła do "przepisów przewidzianych dla danej drogi" zawartych w przepisach o drogach publicznych. Zatem nie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r., poz. 305; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).
Z uwagi na powyższe, określenie górnych dopuszczalnych wartości nacisku osi dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych. Przepisy do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., to regulacje znajdujące się w ustawie u.d.p. i w aktach wykonawczych do tej ustawy. Ustawa u.d.p. problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art.
41. Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu minister właściwy do spraw transportu, ustala w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 u.d.p. wydane zostało obowiązujące w dniu kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r., poz. 802), w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3).
W stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej". Z kolei regulacje zawarte w art. 41 ust. 2 i ust. 3 stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1, o czym świadczy użycie w ust. 1 sformułowania "z zastrzeżeniem", przez co także ust. 2 i 3 odnoszą się do "nacisku pojedynczej osi" napędowej.
Trzeba również dodać, że taka treść przepisu art. 41 u.d.p. obowiązuje od 19 października 2012 r. Zaproponowane w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321) brzmienie art. 41 u.d.p. wprowadza jako zasadę ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t - stosownie do postanowień art. 3 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE. L 235 z 17.09.1996, str. 59; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, str. 478).
Natomiast proponowane przepisy ust. 2 i 3 w art. 41 zawierają wyjątki od ogólnej zasady ruchu pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t - stosownie do postanowień art. 7 dyrektywy 96/53/WE, zgodnie z którym przedmiotowa dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów (uzasadnienie projektu Sejm RP VI kadencji nr druku: 4223, www.sejm.gov.pl.).
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej dla wyznaczenia wartości dopuszczalnych nacisku dla osi wielokrotnych nie jest prawnie uzasadnione sięganie do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Delegacja do wydania tego rozporządzenia nie została zamieszczona w ustawie o drogach publicznych, lecz wynika z art. 66 ust. 5 p.r.d. W związku przytoczoną powyżej treścią definicji "pojazdu nienormatywnego", wynikających z tego rozporządzenia norm dopuszczalnych nacisków jakiejkolwiek osi nie można uwzględniać przy ustalaniu normatywności bądź nienormatywności pojazdu w tym zakresie.
Ponadto, podkreślenia wymaga, że § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na który powołały się organy obu instancji w niniejszej sprawie - a co nieprawidłowo zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny - jako przepis uzasadniający nienormatywność przedmiotowego pojazdu ze względu na przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej, po pierwsze nie reguluje norm nacisku tej osi na daną drogę, lecz określa nacisk podwójnej osi napędowej spełniającej parametry opisane w tym przepisie - jako wymóg techniczny pojazdu, który musi spełniać każdy pojazd wyposażony w taką oś, a po drugie nie jest to przepis o drogach publicznych, do których odsyła ustawodawca w art. 2 pkt 35a p.r.d.
Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi", ponieważ są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu. W zakresie przewozu o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie to, czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu.
Należy zatem uznać, że WSA prawidłowo wywiódł, że o tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu, lecz wartość techniczna tej drogi, to znaczy dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych, tj. w art. 41 u.d.p.
Brak zatem w systemie prawnym normy, która w sposób wyraźny sankcjonowałaby karą pieniężną nadmierny nacisk na podwójne osie. Niedopuszczalna jest zaś wykładnia rozszerzająca regulacji prawnej wyznaczającej podstawy odpowiedzialności administracyjnej. Przepisy regulujące administracyjną odpowiedzialność i będące podstawą wymierzania administracyjnej kary pieniężnej muszą w sposób wyraźny wynikać z ustawy. Niedopuszczalna jest bowiem, w demokratycznym państwie prawnym, o którym stanowi art. 2 Konstytucji RP sytuacja, w której dany podmiot będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności nie wynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten brak w systemie wyraźnej podstawy prawnej wydaje się zresztą być świadomą decyzją prawodawcy, skoro we wcześniejszym stanie prawnym przepisy u.d.p. normowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski osi wielokrotnych.
Jak wynika z dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa, przesłanką odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie, nie był przejazd pojazdem po drodze publicznej z przekroczeniem nacisku na pojedynczą oś napędową, lecz odpowiedzialność związana z przekroczeniem nacisku na podwójnej osi napędowej. Tymczasem z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w u.d.p. uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, natomiast nie przewidział dopuszczalnych norm ani nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, jak również osi nie napędowych. Zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach u.d.p. norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr.
Moim zdaniem należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, prezentowane również w wielu orzeczeniach NSA (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14), że brak było podstaw do przyjęcia w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., że podmiot wykonujący przejazd lub inne czynności związane z przewozem drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną za przejazd po drodze publicznej pojazdem "ponadnormatywnym" w zakresie nacisków osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.
W konsekwencji moim zdaniem istniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., a zatem z powyższych przyczyn zgłaszam zdanie odrębne.