Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2149/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] maja 2007 r. Ponadto stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] lutego 2007 r. poddano kontroli pojazd marki M. o numerze rejestracyjnym [...]. W jej trakcie kierowca wykonujący krajowy regularny przewóz drogowy osób, pomimo posiadania zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego – tachografu, nie okazał funkcjonariuszom wykresówek ani zaświadczenia potwierdzającego przyczynę ich braku za wymagany okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nałożył na S. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C.", karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Rozpatrując odwołanie strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., art. 87, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: u.t.d., lp. 1.7 załącznika do powołanej ustawy, art. 3, art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), dalej: rozporządzenie nr 3821/85, w zw. z art. 16, art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz.
UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r.), dalej: rozporządzenie nr 561/2006, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), dalej: ustawa o czasie pracy kierowców, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazał, że wobec braku przepisów przejściowych, dokonane ustalenia faktyczne podlegają ocenie według nowego stanu prawnego obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2007 r., a mianowicie rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Stwierdził, że uproszczone formy ewidencji czasu pracy kierowcy, o jakich mowa w art. 14 ust. 1–6 rozporządzenia nr 3820/85 oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, odnoszą się do sytuacji, gdy adresaci norm nie posiadają tachografów i według ogólnych zasad ewidencji czasu pracy kierowców prowadzić nie mogą. Ponadto, zdaniem organu, zgodnie z art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, fakt instalacji tachografu powoduje obowiązek jego stosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia wyjaśnienia wymagają dwie kwestie: 1) jakie przepisy prawne powinny mieć zastosowanie oraz 2) ocena możliwości stosowania na gruncie obowiązujących przepisów unijnych uproszczonych form ewidencji czasu pracy kierowców pojazdów używanych do regularnych usług przewozu osób.
Odnosząc się do pierwszej z podniesionych powyżej kwestii, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie kontroli, tj. [...] lutego 2007 r. rozporządzenie nr 561/2006 jeszcze nie obowiązywało, natomiast obowiązywały – bez wprowadzonych tym rozporządzeniem zmian – przepisy obu powołanych rozporządzeń z 1985 r. W dacie wydania obu zaskarżonych decyzji, rozporządzenie nr 561/2006 już obowiązywało, ale nie dawało to organom orzekającym w sprawie prawa do penalizowania czynności, które miały miejsce przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia.
W odniesieniu do kwestii drugiej, WSA w W. wskazał, iż z zestawienia art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/05 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 jednoznacznie wynika, że w przypadku regularnych krajowych usług przewozu osób, dla których rozkład jazdy i wykazy obowiązków sporządzane są przez przedsiębiorstwa, nie ma obowiązku zainstalowania w pojazdach i używania urządzeń rejestrujących (tachografów).
Art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 nie daje podstaw do stwierdzenia, że samo wyposażenie pojazdu w urządzenie rejestrujące (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie) oznacza, iż to urządzenie ma być (powinno) "używane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85". Wskazane sformułowanie dotyczy bowiem sytuacji, gdy przedsiębiorca ma obowiązek używania tachografu do rejestracji czasu pracy i odpoczynku – a więc z wykluczeniem możliwości rejestracji w formie uproszczonej – i w konsekwencji ma być rozliczany z prawidłowego stosowania tego urządzenia.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. – zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85 w związku z art. 26 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy rozporządzenia nr 561/2006 nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na to, że kontrola drogowa miała miejsce w dniu [...] lutego 2007 r., w którym to dniu nie obowiązywało jeszcze wyżej wymienione rozporządzenie, lecz obowiązywało rozporządzenie nr 3820/85, które nie dawało organom podstawy do penalizowania naruszeń stwierdzonych w trakcie przedmiotowej kontroli, podczas gdy, jak słusznie ustaliły organy I i II instancji, stwierdzony w trakcie kontroli brak wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach [...] stycznia – [...] lutego 2007 r. dawał podstawę do penalizowania braku w dniu kontroli wskazanych dokumentów, albowiem art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 nie zwalniał od obowiązku używania urządzenia rejestrującego (tachografu) i tym samym posiadania wykresówek lub wyżej wymienionych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, również w przypadku gdy przy wyłączeniu, z mocy art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 3820/85 w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, obowiązku instalowania i używania tachografu, tachograf został jednak zainstalowany w pojeździe i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.7 załącznika do tej ustawy, podczas gdy zainstalowanie tachografu w pojeździe, pomimo możliwości uproszczonej ewidencji czasu pracy, obliguje do jego prawidłowego używania i tym samym wyposażenia kierowcy w wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu, a za naruszenie tegoż obowiązku przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną;
- 2) art. 14 ust. 1–6 rozporządzenia nr 3820/85 w zw. z art. 14 ust. 7 tegoż rozporządzenia, art. 15 ust 7 rozporządzenia nr 3821/85 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 zwalnia od obowiązku używania urządzenia rejestrującego (tachografu) i posiadania wykresówek, w przypadku gdy przy wyłączeniu, z mocy art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 3820/85 w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, obowiązku instalowania i używania tachografu, tachograf został jednak zainstalowany w pojeździe i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.7 załącznika do tej ustawy, podczas gdy zainstalowanie tachografu w pojeździe, pomimo możliwości uproszczonej ewidencji czasu pracy, obliguje do jego prawidłowego używania i tym samym wyposażenia kierowcy w wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu, a za naruszenie tegoż obowiązku przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił wywody dotyczące przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyrażona w art. 183 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu tego środka zaskarżenia przywiązywać należy do kwestii, w jaki sposób kasator sformułował zarzuty w stosunku do orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi (a zatem nie w całokształcie wszelkich związanych z daną sprawą zagadnień – tak jak sąd administracyjny pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (która w niniejszej sprawie – w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. – nie występowała).
Nie jest zatem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie hipotez co do niewyartykułowanych jasno i precyzyjnie intencji kasatora, uzupełnianie bądź korygowanie sposobu ujęcia przez niego zarzutów kasacyjnych i generalnie przeprowadzanie oceny zaskarżonego orzeczenie w zakresie szerszym niż możliwy po uwzględnieniu kształtu sformułowanych przez kasatora zarzutów.
Powinnością kasatora dążącego do przeprowadzenia skutecznej krytyki orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji jest właściwe ich skonstruowanie.
Przystępując do oceny zarzutów skonstruowanych w konkretnej skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że ich treść nie upoważniała do uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że mogły być brane pod uwagę elementy stanu faktycznego tylko w takim kształcie jak to uwzględnił Sąd I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pierwszy z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (pkt II ppkt 1 tiret pierwszy petitum skargi kasacyjnej) nie został należycie skonstruowany. Nieprecyzyjność i braki w jego ukształtowaniu wyłączają merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do postawionych przez kasatora tez.
W omawianym zarzucie kasator poruszył – krytykując orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji – niewłaściwą ocenę w zaskarżonym wyroku zagadnień intertemporalnych.
Zważyć należy, iż podnosząc w tym aspekcie naruszenie art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 w związku z art. 26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, skarga kasacyjna nie powołała się w ogóle na art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 istotnego przy ocenie daty wejścia poszczególnych uregulowań omawianego aktu prawnego.
W przypadku zaś art. 26 tego rozporządzenia pominięto sprecyzowanie, jakiej jego jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji.
Dodać też wypada na marginesie, że również sam art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 został wskazany przez kasatora ogólnikowo, bez sprecyzowania o naruszenie jakich to konkretnie norm w jego zróżnicowanej treści chodziło.
Nie wiadomo również jakie znaczenie miało powołanie przez kasatora na gruncie poruszanych w konkretnym zarzucie zagadnień art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców.
W świetle powyższych uwag rozpoznanie zastrzeżeń ujętych w omawianym zarzucie wymykało się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w jej petitum (pkt II ppkt 1 tiret drugi) zważyć trzeba, co następuje.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, którego wykładni i zastosowania nie objęto podstawami skargi kasacyjnej – urządzenie rejestrujące jest instalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85.
Art. 14 w ust. 1 powołanego aktu wskazuje zaś, że wyłączeniu z ww. obowiązku instalowania i używania tachografu podlegały też pojazdy wykorzystywane m.in. (tiret pierwszy) do regularnych krajowych usług przewozu osób – podlegających rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3820/85. W przypadku tego typu przewozów przedsiębiorca zobligowany był do sporządzania rozkładu jazdy i wykazu obowiązków, a kierowca zobowiązany był posiadać wyciąg z wykazu obowiązków i kopie rozkładu jazdy (o czym stanowi ust. 5).
Przypomnienia wymaga w tym miejscu, że według przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przy wyrokowaniu stanu faktycznego sprawy, niepodważanego skargą kasacyjną, kierowca wykonywał przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej W.-L., podczas kontroli okazał obowiązujący rozkład jazdy oraz plan swej pracy za wymagany okres, nie posiadał natomiast wykresówek, a pojazd wyposażony był w tachograf.
W tym stanie rzeczy istota sporu sprowadza się do oceny zasadności zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/05, polegającego na wadliwym – według autora skargi kasacyjnej – przyjęciu, iż przepis ten zwalnia z obowiązku używania urządzenia rejestrującego i posiadania wykresówek w przypadku, gdy – mimo wyłączenia obowiązku jego instalowania i używania – tachograf został jednak zainstalowany.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem GITD, że art. 14 ust. 1–6 ww. aktu, regulujący uproszczone zasady ewidencjonowania czasu pracy kierowców, stanowi wyjątek od reguły ewidencjonowania czasu pracy kierowców za pomocą wykresówek tylko w sytuacji, gdy adresaci tych norm nie posiadają tachografów.
Błędne jest założenie, że art. 14 ust. 7 powołanego rozporządzenia wyłącza stosowanie uproszczonych zasad ewidencji czasu pracy kierowców przewidziane art. 14 ust. 1–6 tego aktu, w sytuacji gdy pojazd wyposażony został w tachograf.
Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że fakt instalacji tachografu jest równoznaczny z obowiązkiem jego prawidłowego używania. Wbrew wywodom kasatora za wykładnią dokonaną przez organ nie przemawia "jednoznaczne" i "niebudzące wątpliwości" brzmienie komentowanego uregulowania.
Skoro ust. 7 art. 14 omawianego artykułu wyłącza jego stosowanie wobec kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenia rejestrujące – jednocześnie wskazując, że chodzi o urządzenia używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 – to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął, że dotyczy to sytuacji, gdy przedsiębiorca ma obowiązek instalowania i używania w pojazdach tachografu. Tymczasem – jak już wcześniej podnoszono – na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/05 w rozpatrywanym przypadku obowiązek zainstalowania i używania tachografu został wyłączony, a przedsiębiorąca korzystając z możliwości jakie dawał mu art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, nie miał obowiązku używania urządzenia rejestrującego, mimo że było w pojeździe zainstalowane.
W preambule rozporządzenia (WE) nr 516/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 wprost wskazano na konieczność wprowadzania przepisów jaśniejszych i prostszych, fakt zaś podlegania kontroli przy użyciu standardowych przyrządów rejestrujących wszystkich regularnych krajowych i międzynarodowych przewozów osób określono jako pożądane (czyli na przyszłość).
Wykładni dokonanej przez organ nie popiera też, zdaniem składu orzekającego NSA, cel omawianych regulacji.
Niewątpliwie – jak wprost wskazano w preambule rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 – stosowanie urządzeń rejestrujących mogących wskazywać okresy aktywności określone w rozporządzeniu (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego miało na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania tego prawodawstwa i przyczynienie się do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z celu tego nie można jednak wywieść obowiązku stosowania tachografów, w sytuacji gdy unijny prawodawca obowiązek ich zainstalowania i używania wyłączył.
Za takim rozumieniem art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 opowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyrokach z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 75/08, z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II GSK 333/08, czy z dnia z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 533/08, vide też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 769/08) wskazując, że z brzmienia interpretowanego przepisu nie można wywieść obowiązku używania tachografu, w sytuacji gdy nie istniał obowiązek prawny jego instalacji.
W świetle zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej skład orzekający w tej sprawie nie znajduje podstaw do odstąpienia od wykładni wyrażonej przez NSA w przywołanych wyżej wyrokach.
Z tych względów zarzut błędnej wykładni art. 14 ust. 7 ww. rozporządzenia nie stanowi usprawiedliwionej podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi, że wobec skarżącego nie mogło mieć zastosowania wyłączenie z art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że konieczność jednolitej wykładni prawa wspólnotowego wyklucza uwzględnianie jednej wersji tekstu w oderwaniu od pozostałych. Skoro zaś art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 został wadliwie przetłumaczony na język polski - to wyłączenie na jego tle obowiązku instalowania i używania urządzeń rejestrujących w istocie dotyczy pojazdów przeznaczonych do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu nie przekracza 50 km.
Odrębnym zagadnieniem jest jednak kwestia możliwości stosowania wobec jednostki przepisu, który rzutuje na jej prawa i obowiązki, a z którym nie mogła się zapoznać wskutek braku opublikowania przepisu w prawidłowym brzmieniu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 31/08 i przywołany tam wyrok ETS z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie C 161/06 Skoma-Lux, Zb. Orz. 2007, s. I-10841 dotyczący konsekwencji prawnych braku ogłoszenia aktu wspólnotowego w języku nowego Państwa Członkowskiego w organie publikacyjnym Unii Europejskiej).
Szczegółowe rozważanie tego problemu w niniejszej sprawie jest jednak zbędne, skoro w przypadku skarżącego znaczenie przesądzające miało już wyłączenie obowiązku używania urządzenia rejestrującego – o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/05 – w oparciu o art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/05.
Brak obowiązku używania tachografu – wynikający z wskazanych wyżej art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 w zw. z art. 14 ust. 1–6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 – wskazywał, że kierowca nie miał obowiązku okazywania wykresówek, co w konsekwencji prowadzi do braku uzasadnienia w zakresie stosowania art. 92 ust. 1 u.t.d.
Wobec braku podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.